不過，對于什么是“化石能源補貼”，如何計算?目前業(yè)界仍存在很大爭議?！笆紫纫鸦茉囱a貼概念搞清楚，還得把補貼方法學(xué)搞清楚。”研討會上，國家發(fā)改委氣候戰(zhàn)略中心主任李俊峰舉例說，“我曾經(jīng)質(zhì)問美國專家，你們美國當(dāng)年把軍艦開到波斯灣，算不算對化石能源補貼?他們都笑了?！?
煤炭生產(chǎn)補貼超350億?
在2009年召開的G20峰會上，形成了自愿性的化石能源補貼報告機制;2012年的G20峰會提出了建立化石能源補貼同行審議機制。
4月19日，國際可持續(xù)發(fā)展研究院等發(fā)布的《中國的煤炭生產(chǎn)補貼》報告稱，2013年，中國的煤炭領(lǐng)域，除對行業(yè)的優(yōu)惠貸款支持外，煤炭生產(chǎn)補貼共計357億元人民幣(58億美元)。
報告稱，基于對每項財政和其他相關(guān)政策的評估，共識別出2013年至2015年間18項與煤炭開采業(yè)務(wù)相關(guān)的補貼，并對其中的11項進行了量化。根據(jù)規(guī)模大小，其中最重要的幾項有：
來自省和省級以下政府的臨時稅費減免16.5億美元;中央財政對固定資產(chǎn)的投資12.7億美元;對整頓關(guān)閉的煤礦的補償10.3億美元;增值稅退稅包括煤層氣退稅4.6億美元;給上市煤炭企業(yè)的直接補貼1億美元;煤層氣生產(chǎn)補貼7000萬美元;中央財政科研經(jīng)費支持5000萬美元;海外煤礦資源的特設(shè)風(fēng)險勘查基金1000萬美元。
研究顯示，中國的煤炭生產(chǎn)補貼相對煤炭產(chǎn)量(2014年達(dá)38.7億噸)而言規(guī)模不大。據(jù)估算每年的補貼率介于每噸1.5到3美元之間(包含信貸支持)。然而，通過不同形式發(fā)放的煤炭生產(chǎn)補貼會對煤炭生產(chǎn)、加工、消費和其他活動產(chǎn)生不同的影響。
報告稱，相比其他補貼(如增值稅退稅或關(guān)閉煤礦補償)，信貸支持、中央財政的固定資產(chǎn)投資以及直接撥款的危害更大，因為這類補貼通過投資鎖定了長期的煤炭使用。
除了優(yōu)惠的財政措施外，其他政策在支持煤炭生產(chǎn)方面也發(fā)揮了重要作用。如對進口煤炭的質(zhì)量控制以及對國有煤炭企業(yè)的優(yōu)惠貸款，構(gòu)成了數(shù)十億人民幣的補貼。此外，國有企業(yè)通過現(xiàn)有的制度安排也可以獲得更多支持，如對國有企業(yè)的一些優(yōu)惠政策等。
“從國際上看，多數(shù)情況下，化石能源補貼都是低效的政策工具?！眻蟾嬲f。
補貼扭曲了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)?
“價格不反映煤炭等化石燃料的真實成本，也是一種‘補貼’。”自然資源保護協(xié)會高級顧問楊富強說。他介紹，該協(xié)會此前利用不同的貨幣估算方法和2012年的數(shù)據(jù)，測算了中國煤炭使用所產(chǎn)生的環(huán)境和健康外部成本。
計算結(jié)果顯示，噸煤產(chǎn)生的環(huán)境和健康影響為302.62元，其中煤炭生產(chǎn)的外部損害成本為66.3元/噸煤，約占21.9%;煤炭運輸?shù)耐獠繐p害成本為27.8元/噸煤，約占9.2%;煤炭消費的外部損害成本為208.48元/噸煤，約占68.9%。2012年煤炭開采利用的環(huán)境和社會外部成本為1.1826萬億元，占當(dāng)年GDP的2.3%，煤炭排放的CO2所造成的氣候變化損失為0.6284萬億元，占當(dāng)年GDP的1.2%。
“對化石能源的補貼，對于整個經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會分配是很大的扭曲?！敝袊鐣茖W(xué)院數(shù)量經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所能源研究室副主任劉強說，目前，中國能源領(lǐng)域尤其石油和天然氣領(lǐng)域，其利潤率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于社會平均利潤率。而從市場經(jīng)濟學(xué)理論上講，競爭最充分領(lǐng)域的利潤率應(yīng)該是社會平均利潤率。
“如果完全競爭的話，社會平均利潤率也就是5%-6%的水平。但實際上，石油和天然氣領(lǐng)域的利潤率達(dá)到46%，比煙草業(yè)33%的利潤率還高?！眲娬f，“從經(jīng)濟學(xué)理論上講，任何對生產(chǎn)的補貼實際上都是錯誤的。因為生產(chǎn)是典型的企業(yè)行為，企業(yè)需要承受它的決策是否對錯?！?
屬中國國情的算不算補貼?
不過，對于化石能源補貼，在業(yè)界仍存在很大分歧和爭議。
國際可持續(xù)發(fā)展研究院全球補貼倡議(IISD-GSI)研究員Richard Bridle介紹，不同國際機構(gòu)，例如國際能源署、OECD和國際貨幣基金組織對化石能源補貼的定義不同，并根據(jù)各自對化石能源界定的補貼開發(fā)了不同的估算方法和模型。
“中國的能源問題比較復(fù)雜，是一個‘公說公有理、婆說婆有理’的東西。”李俊峰說，“化石能源有沒有補貼，到底有沒有補貼化石能源，這是大家很關(guān)注的一個問題。化石能源的真實成本到底是多少?特別是它的環(huán)境代價有多少?這些到現(xiàn)在還沒有一個嚴(yán)肅的討論?！薄澳茉囱a貼改革需符合市場化推進的過程，避免單獨冒進?！?
國家發(fā)改委能源所能源系統(tǒng)研究中心副主任馮升波認(rèn)為，中國的化石能源補貼改革是個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到社會和經(jīng)濟的多個層面，需要放在當(dāng)前的經(jīng)濟和體制改革的大環(huán)境，特別是當(dāng)前稅制改革的框架下，綜合考慮可能產(chǎn)生的各種影響，制定有效的配套政策和保障措施，有計劃有步驟地取消鼓勵浪費的、低效的化石能源補貼，以減少化石能源補貼改革給社會和經(jīng)濟帶來的負(fù)面影響。
“最優(yōu)的能源供給應(yīng)該是經(jīng)濟上廉價、環(huán)境友好、供給系統(tǒng)智慧化并能柔性應(yīng)對突發(fā)性沖擊。”劉強說。
中國是世界上最大的煤炭生產(chǎn)國和消費國。攝影/章軻
中國的煤炭產(chǎn)量和投資。資料來源：能源基金會和國家統(tǒng)計局
2013年中國煤炭生產(chǎn)補貼清單。資料來源：國際可持續(xù)發(fā)展研究院
煤炭企業(yè)借款利率。資料來源：國際可持續(xù)發(fā)展研究院
