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今天是第26個(gè)全國土地日。今年土地日宣傳活動(dòng)的主題是：節(jié)約集約用地，切實(shí)保護(hù)耕地。 作為土地管理的重要組成部分，礦用土地管理一直是本報(bào)關(guān)注的焦點(diǎn)。值此第26個(gè)全國土地日之際，讓我們在瀏覽各地國土資源部門宣傳活動(dòng)的同時(shí)，了解礦業(yè)用地，更加珍惜身邊的每一寸土地。 1998年修改的《土地管理法》第57條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國有土地或者農(nóng)民集體所有土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)”。法律正式規(guī)定了臨時(shí)用地制度，并明確了臨時(shí)用地行業(yè)范圍、用地審批程序以及兩年用地期限。 礦業(yè)開發(fā)分為地質(zhì)勘查和礦產(chǎn)開采兩種形態(tài)，修改后的《土地管理法》創(chuàng)設(shè)了地質(zhì)勘查及其礦產(chǎn)開采項(xiàng)目施工可采取臨時(shí)用地方式獲取國家或集體所有土地的制度。 礦業(yè)臨時(shí)用地制度形成于特定的歷史時(shí)期，普遍運(yùn)用于地質(zhì)勘查及開采的某些項(xiàng)目。進(jìn)入本世紀(jì)后，出現(xiàn)一種將臨時(shí)用地方式向礦產(chǎn)開采方面普遍推行的趨勢。 自2005年起，國土資源部在廣西平果縣開展鋁土礦試點(diǎn)采礦用地方式改革；2011年分別在山西平朔露天煤礦、內(nèi)蒙古鄂爾多斯市露天煤礦和云南磷化露天磷礦等地區(qū)擴(kuò)大采礦臨時(shí)用地方式試點(diǎn)改革；2012年在山西省范圍內(nèi)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，選擇10座露天煤礦和鋁礦開展采礦臨時(shí)用地方式改革。 試點(diǎn)的內(nèi)容主要包括：采礦用地試行分期實(shí)施、分期供地、到期歸還的臨時(shí)用地方式使用農(nóng)民集體土地，不轉(zhuǎn)變農(nóng)村集體土地農(nóng)業(yè)用途，不再實(shí)施集體土地征收程序，維持土地的集體所有權(quán)性質(zhì)和承包經(jīng)營關(guān)系不變。 廣西平果鋁土礦采礦臨時(shí)用地方式改革試點(diǎn)驗(yàn)收后，學(xué)術(shù)界和相關(guān)政府部門基本肯定了臨時(shí)性采礦用地方式的價(jià)值，能夠兼顧農(nóng)民、企業(yè)、政府的多方利益，較好地化解了礦業(yè)開發(fā)與利用土地的矛盾，是采礦用地制度改革的重大創(chuàng)新。但是，在實(shí)際操作中，也暴露出一些弊端。 礦業(yè)臨時(shí)用地制度，中國歷史上沒有，其他國家也難以找到，是我國土地立法史上的一種特殊安排。在常規(guī)制度的條件成熟前，以礦業(yè)臨時(shí)用地作為一種過渡，盡管發(fā)揮了重要作用，但其畢竟是在沒有其他辦法解決問題時(shí)使用的一種臨時(shí)辦法，是在迫不得已的條件下為解決問題而采取的一種緩沖式方案。專家建議，應(yīng)盡快完成臨時(shí)用地制度向正規(guī)用地制度的過渡?！?/span> “臨時(shí)用地一般不超過兩年，這樣的規(guī)定不但給礦業(yè)企業(yè)帶來了困擾，也增加了企業(yè)和在地村民之間的矛盾，不利于礦業(yè)的健康發(fā)展?！?月22日，在中國礦業(yè)聯(lián)合會綠色礦山促進(jìn)工作委員會的工作會議上，有企業(yè)界代表如此抱怨道。 經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，礦產(chǎn)品價(jià)格經(jīng)歷了斷崖式下滑，企業(yè)的經(jīng)營壓力可想而知了。在這樣的情勢下，一直困擾業(yè)界的礦業(yè)用地問題，再次浮上臺面。 “礦業(yè)臨時(shí)用地制度，中國歷史上沒有，其他國家也難以找到，是我國土地立法史上的一種特殊安排。在新的土地體制出現(xiàn)之前，不可避免地實(shí)行了礦業(yè)臨時(shí)用地制度?！焙蠆涞仔姓W(xué)院法律教授康紀(jì)田撰文表示，當(dāng)這種“臨時(shí)”安排快要終結(jié)時(shí)，暴露的弊端更明顯。 “兩年一過，又得辦理一次手續(xù)，也得再跟村民協(xié)商補(bǔ)償，每一輪協(xié)商，補(bǔ)償價(jià)格都會再漲一次，大大增加了企業(yè)的經(jīng)營成本?！逼髽I(yè)界人士呼吁，礦山企業(yè)的臨時(shí)用地是否可以適當(dāng)放寬年限。 “這個(gè)事我們也正在研究?！痹诋?dāng)天的會議上，盡管國土資源部規(guī)劃司副司長鞠建華現(xiàn)場進(jìn)行了回應(yīng)，但他并沒有就具體的調(diào)整時(shí)間和延長臨時(shí)用地年限作出具體明確的承諾，因?yàn)椤叭魏我豁?xiàng)政策的變更或修改都得經(jīng)歷一個(gè)過程”。 不過，這樣的回應(yīng)還是讓企業(yè)界人士看到了一絲光明。有跡象顯示，礦業(yè)臨時(shí)用地或?qū)⒈３诌m度的彈性。 黨的十八大報(bào)告提出：“必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”構(gòu)建和諧礦區(qū)，要堅(jiān)持以人為本，協(xié)調(diào)處理好各方面的利益關(guān)系，做到既依法采礦，又依法使用土地，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、資源效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一，做到人與人、人與自然的可持續(xù)發(fā)展。 我國沒有對礦業(yè)用地法律制度做出系統(tǒng)性規(guī)定，而有關(guān)礦業(yè)用地的規(guī)定也散見于《物權(quán)法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)中，不利于法律的統(tǒng)一和適用。 目前，在實(shí)際操作中，礦業(yè)用地存在著一些突出問題：采礦權(quán)審批與其他建設(shè)項(xiàng)目用地審批脫節(jié)，造成相互爭地的現(xiàn)象。一方面，一些建設(shè)項(xiàng)目在辦理用地預(yù)審時(shí)，沒有充分考慮是否壓覆重要礦產(chǎn)資源，是否設(shè)置了采礦權(quán)，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)后，取得用地困難或需要變更項(xiàng)目位置；另一方面，辦理采礦權(quán)審批時(shí)，沒有考慮礦區(qū)范圍內(nèi)是否已有通過用地預(yù)審的建設(shè)項(xiàng)目，容易產(chǎn)生既允許采礦又允許項(xiàng)目建設(shè)的矛盾。 此外，許多地方礦業(yè)用地按建設(shè)用地管理，且用地規(guī)模往往較大，地方在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)，由于受建設(shè)用地發(fā)展規(guī)模約束等原因，未將礦業(yè)用地需要充分納入土地利用規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，土地利用總體規(guī)劃與礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃經(jīng)常出現(xiàn)矛盾，礦業(yè)用地難以得到保障。 盡管有的地方對礦業(yè)用地采取了“臨時(shí)用地”的處置方式，但臨時(shí)用地補(bǔ)償經(jīng)常出現(xiàn)糾紛，影響礦業(yè)開采。勘查用地以及一些采礦用地以臨時(shí)用地方式取得，按要求省級以下政府要對臨時(shí)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定。但實(shí)際操作中，由于規(guī)定不夠，通常是企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會協(xié)商補(bǔ)償費(fèi)用、簽訂臨時(shí)用地合同，按照合同約定支付臨時(shí)用地補(bǔ)償費(fèi)，報(bào)縣級國土資源部門批準(zhǔn)。 不過，由于礦產(chǎn)資源的稀缺性，一些采礦企業(yè)往往能夠獲取采礦的巨額利潤，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對此存在“心理落差”，對土地補(bǔ)償?shù)钠谕低^高。這就造成雙方難以就臨時(shí)用地補(bǔ)償達(dá)成一致，甚至造成勘查開采中，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民阻撓施工，雙方發(fā)生糾紛。盡管這樣，采礦企業(yè)還是樂此不疲，因?yàn)檫@樣可以突破一些法律的障礙，臨時(shí)租用土地不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)。采礦企業(yè)這種無奈的選擇，難免會留下隱憂。 專家建議，在修法的過程中，可以專設(shè)一章規(guī)定礦業(yè)用地的各項(xiàng)制度，包括礦業(yè)用地的市場準(zhǔn)入、礦業(yè)用地的取得方式和取得程序、礦業(yè)用地的審批、礦業(yè)用地的退出機(jī)制、礦業(yè)用地的相鄰關(guān)系以及礦業(yè)用地?fù)p害賠償制度等內(nèi)容，以完善我國的礦業(yè)立法，促進(jìn)礦業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。 2013年6月27日，作為紀(jì)念當(dāng)年全國土地日的活動(dòng)之一，中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心在京發(fā)布的《國土資源法律評價(jià)報(bào)告2013》藍(lán)皮書也曾提出建議，在正在修訂的《礦產(chǎn)資源法》或《土地管理法》中，單設(shè)“礦業(yè)用地”一章。這是首次針對礦業(yè)用地發(fā)出呼吁的正式官方文本。 該報(bào)告認(rèn)為，正在修訂的《礦產(chǎn)資源法》或《土地管理法》應(yīng)專章明確探礦權(quán)臨時(shí)用地和采礦用地的取得方式和程序、礦業(yè)用地期限確定、不同期限礦業(yè)用地價(jià)款確定、礦業(yè)用地退出、礦業(yè)用地與相鄰?fù)恋仃P(guān)系的處理以及礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓之后土地使用權(quán)如何辦理轉(zhuǎn)讓等制度。 礦產(chǎn)資源勘查是特定的技術(shù)，是對地表之下的資源賦存情況進(jìn)行勘查；礦產(chǎn)資源開采則是通過特定技術(shù)，將賦存于地表之下的礦產(chǎn)資源開采出來。因此，對于礦產(chǎn)勘查、開采，不僅涉及礦業(yè)權(quán)，同時(shí)還涉及土地使用權(quán)。 報(bào)告稱，目前礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)如何有效銜接仍缺乏較為明確的規(guī)定?，F(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》主要圍繞礦業(yè)權(quán)的設(shè)置進(jìn)行規(guī)定，對土地使用權(quán)基本沒有涉及。在《土地管理法》中主要規(guī)定勘查用地可以按臨時(shí)用地使用，而采礦用地則按工業(yè)用地的政策執(zhí)行，但礦業(yè)用地?zé)o論在用途上、位置的不可替代上、使用期限受礦產(chǎn)資源開發(fā)年限限制上等，都不同于一般意義上的工業(yè)用地，難以適用工業(yè)用地公開競價(jià)方式的規(guī)定，也缺乏勘查開采目的結(jié)束后土地如何有效退出的規(guī)定。 該報(bào)告指出，《物權(quán)法》第137條第二款規(guī)定，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣或者掛牌的方式出讓，前款規(guī)定的工業(yè)用地包括倉儲用地，但不包括采礦用地。 該報(bào)告認(rèn)為，后續(xù)對于采礦用地應(yīng)以何種方式取得沒有相關(guān)規(guī)定，那么如何確保依法取得礦業(yè)權(quán)的權(quán)利人順利取得礦區(qū)內(nèi)的土地使用權(quán)，不僅是礦山企業(yè)關(guān)注的問題，也是法律制度設(shè)計(jì)需要給予解決的問題。 |
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