關(guān)于PPP立法，我們一直強調(diào)一部法律不可能化解所有沖突，但是可以為之留出必要的空間與接口。一部法律不可能完全凌駕于既有游戲規(guī)則之上，但是可以對其進行充分的優(yōu)化與融合。一部法律不可能解決所有問題，但是可以為后續(xù)成體系的立法工作奠定基礎(chǔ)。今天，我們就來談一談PPP立法及其配套制度體系，對不同層級的立法工作所能解決的問題做一些初步的探討。
一、適合通過立法解決的問題
(一)總則開門見山，PPP法(或條例，以下簡稱“PPP法”)應(yīng)對以下幾個要點予以明確闡述，以收畫龍點睛之效：
1.立法目的
在立法目的上，促進PPP模式的規(guī)范有序發(fā)展自然是應(yīng)有之義。除此之外，也建議從另外兩個角度考慮PPP法的立法目的：一是推動投融資體制改革和政府治理模式的轉(zhuǎn)型;二是解決PPP模式與現(xiàn)行法律法規(guī)之間的沖突。在一定范圍以內(nèi)，這其實也是近年來有關(guān)各方在PPP模式推廣和落地方面形成的共識。
需要強調(diào)的是，個人認為PPP法應(yīng)當(dāng)致力于解決頂層設(shè)計問題，而不應(yīng)只限于PPP項目操作法、工具法或投融資及運維管理法。這個定位需要清晰而堅定。
2.PPP的定義
PPP法應(yīng)當(dāng)對PPP進行定義，并對其分類予以明確。如對PPP實行雙軌制管理，則可以分為特許經(jīng)營類PPP項目與政府購買服務(wù)類PPP項目，并對其各自的基本特征和要素予以概述。
3.適用范圍
建議對特許經(jīng)營類PPP項目實行正面清單管理，而對政府購買服務(wù)類PPP項目實行負面清單管理。在公共服務(wù)和產(chǎn)品的大框架之下，排除一些涉及國家基本職能(如國防、外交)或政府核心功能(如社保)的公共服務(wù)，以及純市場化領(lǐng)域。
4.主管部門
我們可以從兩個不同的角度來考慮這個問題。
1)角度一：由國務(wù)院直接設(shè)立PPP聯(lián)席管理機構(gòu)，并在各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立分支機構(gòu)，對PPP項目進行綜合管理。
2)角度二：在對PPP項目進行雙軌制管理的前提下，由發(fā)改部門和財政部門分別對特許經(jīng)營類PPP項目和政府購買服務(wù)類PPP項目進行綜合管理，并由各行業(yè)主管部門按項目所屬行業(yè)進行分管。當(dāng)然，為了避免重復(fù)審批、多頭管理的問題，聯(lián)審聯(lián)評機制也應(yīng)以適當(dāng)?shù)男问皆谶@種模式下得以應(yīng)用。
(二)項目實施在項目實施層面，PPP法應(yīng)主要考慮以下幾方面的問題：
1.項目的發(fā)起
