煤炭是我國的基礎(chǔ)能源，在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。正確分析煤炭供需現(xiàn)狀及發(fā)展形勢，是做好煤炭工業(yè)“十三五”規(guī)劃的前提。當(dāng)前煤炭工業(yè)發(fā)展面臨前所未有的挑戰(zhàn)，除自身結(jié)構(gòu)性問題外，還面臨市場需求放緩、新能源加快發(fā)展、環(huán)境制約加劇、進(jìn)口煤炭沖擊等問題?！笆濉睉?yīng)全面深化改革，積極推動煤炭能源革命，走安全綠色可持續(xù)發(fā)展之路。
“十三五”煤炭工業(yè)面臨形勢的判斷
“十三五”期間我國經(jīng)濟(jì)處于“三期疊加期”，能源需求增速放緩，清潔能源快速發(fā)展，煤炭需求低速趨緩，生產(chǎn)和利用環(huán)境約束加劇，煤炭發(fā)展空間受到壓縮。同時，國際煤炭市場供需形勢寬松，國內(nèi)煤炭產(chǎn)能過剩局面已形成，進(jìn)口煤對國內(nèi)市場沖擊加大，煤炭發(fā)展形勢嚴(yán)峻。
（一）我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新階段，能源需求強(qiáng)度和增速下降，煤炭需求增速隨之放緩。經(jīng)過30年的高速發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入結(jié)構(gòu)性調(diào)整期。2014年5月習(xí)近平總書記提出“新常態(tài)”重大戰(zhàn)略判斷，深刻揭示了我國經(jīng)濟(jì)的階段性特征。新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長是最基本特征，經(jīng)濟(jì)增長模式由數(shù)量擴(kuò)張型增長向質(zhì)量提升性增長轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)增長動力由主要依靠投資向更多依靠全要素生產(chǎn)效率提高轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)增長對能源依賴程度降低，能源需求增長速度將下降。2012年、2013年我國經(jīng)濟(jì)增速由“十一五”期間的9％以上下降到7.7％，2014年經(jīng)濟(jì)增速下降到7.4％。預(yù)計“十三五”期間我國經(jīng)濟(jì)增長速度下降到7％以下，能源需求增長速度下降到3.3％左右，是前十年的一半。預(yù)計2020年能源需求量達(dá)到45～48億噸標(biāo)煤，其中煤炭需求比重由2013的66％下降到62%以內(nèi)。
（二）高效、清潔、低碳成為世界能源發(fā)展方向，天然氣和非化石能源加快發(fā)展，對煤炭擠壓效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。近年來，我國積極推動新能源發(fā)展，大幅提高非化石能源發(fā)電比重。去年國辦發(fā)布的《關(guān)于建立保障天然氣穩(wěn)定供應(yīng)長效機(jī)制的若干意見》提出，到2020年天然氣供應(yīng)能力達(dá)到4000億m3，天然氣將逐步由補(bǔ)充能源轉(zhuǎn)變?yōu)橹髁δ茉?。未來核電作為一種主要能源繼續(xù)發(fā)揮顯著作用，國務(wù)院辦公廳公布《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020年）提出安全發(fā)展核電，到2020年核電裝機(jī)達(dá)到5800萬千瓦。我國可再生能源極其豐富，已經(jīng)具備大規(guī)模開發(fā)的資金和技術(shù)，隨著其產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；蜕虡I(yè)化不斷發(fā)展，發(fā)電成本逐步接近傳統(tǒng)能源，將成為我國電力供應(yīng)的重要支撐。根據(jù)能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃，2020年常規(guī)水電裝機(jī)可達(dá)到3.5億千瓦、并網(wǎng)風(fēng)電2億千瓦，光伏發(fā)電1億千瓦。2020年以后基本依靠非煤發(fā)電機(jī)組增長即可滿足新增電力需求。清潔能源的加快發(fā)展，對煤炭的替代作用將逐步顯現(xiàn)。
（三）環(huán)境成為制約煤炭發(fā)展的主要因素，清潔利用是勢在必行。氣候變化已成為涉及各國利益的全球性問題，圍繞排放權(quán)和發(fā)展權(quán)的博弈日趨激烈，低碳、無碳化發(fā)展逐步成為未來能源技術(shù)發(fā)展的主流。中國在《中美氣候變化聯(lián)合聲明》中承諾，2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值且將努力早日達(dá)峰。目前，我國是全球碳排放量最大的國家，占世界總排放的24％，其中80％以上的碳排放是由燃煤貢獻(xiàn)的。另外，我國持續(xù)出現(xiàn)的霧霾天氣引起了全社會的廣泛關(guān)注，大量煤炭作為終端能源直接消費是產(chǎn)生PM2.5的重要原因。綠色和平組織估計煤炭燃燒對中國PM2.5的貢獻(xiàn)達(dá)到49％，中科院認(rèn)為北京PM2.5的19％來源于煤炭燃燒。因此，控制煤炭消費總量、推進(jìn)煤炭清潔利用已成為應(yīng)對氣候變化和防治大氣污染的主要措施。2013年國務(wù)院公布了《大氣污染防治行動計劃》，明確提出控制煤炭消費總量，煤炭發(fā)展的空間逐步壓縮。
（四）電力等主要耗煤行業(yè)煤炭需求增速放緩，煤炭需求總量將在2020年左右達(dá)到峰值。發(fā)電是世界公認(rèn)的最經(jīng)濟(jì)、最高效、最環(huán)保的煤炭利用方式。世界發(fā)達(dá)國家煤炭主要用來發(fā)電， 美國90%以上煤炭用于發(fā)電，澳大利亞80％以上煤炭用于發(fā)電，歐盟約2/3的煤炭用于發(fā)電，而且這一比重仍在增加，我國電煤消費量僅占煤炭消費總量的55％左右。現(xiàn)有的工程實踐和技術(shù)證明發(fā)電可以實現(xiàn)常規(guī)污染物的近零排放，未來發(fā)電仍然是煤炭利用的主要方向，預(yù)計我國電力煤炭需求仍將有5—7億噸增量?，F(xiàn)代煤化工技術(shù)可以生產(chǎn)石油替代燃料或原料，彌補(bǔ)我國石油資源的不足，是未來一段時間我國煤炭清潔利用的重要方向。但未來受國際油價、碳排放影響較大，現(xiàn)代煤化工發(fā)展規(guī)模具有不確定性。我國人均累計粗鋼和水泥消費量已經(jīng)接近發(fā)達(dá)國家完成工業(yè)化時的水平，“十三五”鋼鐵、建材行業(yè)煤炭需求量將逐步達(dá)到峰值，并逐步下降。
（五）國際煤炭市場需求疲軟，我國煤炭進(jìn)口量持續(xù)高位，對國內(nèi)煤炭市場影響不容小視。2008年國際金融危機(jī)重創(chuàng)世界經(jīng)濟(jì)，國際煤炭市場需求疲軟，而我國4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計劃短期內(nèi)促進(jìn)了煤炭需求，2009年我國由煤炭凈出口國轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M(jìn)口國。2013年我國煤及褐煤進(jìn)口量3.3億噸，是2008年的8倍，已占國際煤炭貿(mào)易量的近30％。2014年煤及褐煤進(jìn)口量2.9億噸，同比有所減少，但決定量仍然很大。大量進(jìn)口煤對國內(nèi)煤炭市場產(chǎn)生了巨大沖擊，同時35％以上的進(jìn)口煤不合格，增加了環(huán)境壓力。去年9月國家有關(guān)部門發(fā)布了《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》，10月國務(wù)院批準(zhǔn)恢復(fù)進(jìn)口煤及褐煤3％～6％的最惠國關(guān)稅，以降低劣質(zhì)煤進(jìn)口及對國內(nèi)市場的沖擊。但印度尼西亞和菲律賓作為我國褐煤主要來源國，與我國存在中國－東盟自由貿(mào)易協(xié)定，澳大利亞煤炭占我國進(jìn)口煤的27％，去年11月中澳簽署自由貿(mào)易協(xié)定意向書，因此進(jìn)口關(guān)稅對抑制進(jìn)口煤炭影響有限。另外，我國已與俄羅斯簽訂了煤炭領(lǐng)域合作的連接備忘錄，今后20年要加大俄羅斯煤炭進(jìn)口。如果今后幾年，我國煤炭進(jìn)口量持續(xù)增加，將對我國煤炭市場產(chǎn)生較大沖擊。
（六）煤炭生產(chǎn)能力過剩局面已經(jīng)形成，短期難以改變。近十年來煤礦建設(shè)投資加速增長，“十五”期間建設(shè)投資僅2253億元，“十一五”期間建設(shè)投資達(dá)到1.25萬億元，是前55年總和的2.6倍。進(jìn)入“十二五”超前建設(shè)產(chǎn)能和資源整合產(chǎn)能陸續(xù)釋放，截至2013年底，全國現(xiàn)有煤礦登記生產(chǎn)能力約35.5億噸，加上部分煤礦批小建大、超能力生產(chǎn)嚴(yán)重，實際生產(chǎn)能力40億噸左右；在建煤礦1303處，新增產(chǎn)能10.8億噸?？傮w看，目前全國各類煤礦產(chǎn)能已經(jīng)超過50億噸，煤炭產(chǎn)能嚴(yán)重過剩局面已經(jīng)形成，短期難以改變。
煤炭工業(yè)“十三五”發(fā)展的思考
我國能源賦存特點及立足國內(nèi)的能源戰(zhàn)略，決定今后一段時期煤炭作為基礎(chǔ)能源的重要地位不會改變，煤炭需求仍將繼續(xù)增加，但面臨資源、環(huán)境、安全等約束更加突出，是我國能源革命的主戰(zhàn)場。“十三五”期間應(yīng)積極推動煤炭能源革命，煤炭生產(chǎn)革命就是淘汰落后產(chǎn)能、關(guān)閉自然災(zāi)害嚴(yán)重礦井、建設(shè)安全綠色高效大型現(xiàn)代化煤礦，推進(jìn)瓦斯抽采利用；煤炭消費革命就是減少煤炭直接散燒，提高加工轉(zhuǎn)化比重、發(fā)展超低排放燃煤電廠；煤炭技術(shù)革命就是研究智慧礦山建設(shè)、無人工作面配套技術(shù)裝備以及新型煤化工工程示范和技術(shù)研究；煤炭體制革命就是深化煤炭市場化改革、推進(jìn)企業(yè)兼并重組、強(qiáng)化煤炭綜合管理，煤炭領(lǐng)域國際合作就是加快走出去戰(zhàn)略、開發(fā)利用國外優(yōu)質(zhì)資源、對外輸出技術(shù)和裝備。
（一）推動煤炭生產(chǎn)革命。繼續(xù)優(yōu)化煤炭生產(chǎn)開發(fā)布局，東部地區(qū)原則上不建新礦，中部地區(qū)按照“退一建一”的模式適度建設(shè)接續(xù)，西部地區(qū)按照大型化、現(xiàn)代化、集約化、生態(tài)化的發(fā)展要求，圍繞大型煤電基地和現(xiàn)代煤化工項目，重點建設(shè)安全綠色高效煤礦。到2020年，全國安全綠色煤礦產(chǎn)量達(dá)到30億噸。繼續(xù)加快淘汰煤炭落后產(chǎn)能步伐，重點關(guān)閉不具備安全生產(chǎn)條件、自然災(zāi)害嚴(yán)重的煤礦和資源枯竭煤礦。進(jìn)一步加大瓦斯等自然災(zāi)害的治理力度，強(qiáng)力推進(jìn)瓦斯先抽后采、抽采達(dá)標(biāo)，停止建設(shè)自然災(zāi)害特別嚴(yán)重的礦井。
（二）推動煤炭消費革命。工業(yè)鍋爐、窯爐、民用等分散式燃燒煤炭占煤炭1/3，其中工業(yè)鍋爐節(jié)能減排潛力大，是近中期節(jié)能減排重點，是我國煤炭清潔化利用的重要方面。因此，煤炭消費革命重點是以天然氣、電力等清潔能源替代分散中小燃煤鍋爐，減少煤炭分散燒，提高加工轉(zhuǎn)化比重。爭取2020年用于電力、煉焦等中間消費的煤炭超過85％，終端直接煤炭消費量將由8.7億噸減少到6億噸以內(nèi)，下降30％以上。另外，還應(yīng)加快推廣高效煤粉爐，逐步淘汰低效鏈條爐；積極發(fā)展超低排放燃煤電廠，力爭達(dá)到天然氣發(fā)電排放標(biāo)準(zhǔn)。爭取2020年現(xiàn)役低效、排放不達(dá)標(biāo)爐窯基本淘汰或升級改造，全部實現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，煤炭消費進(jìn)一步向電力等重點行業(yè)集中。
（三）推動煤炭技術(shù)革命。煤炭生產(chǎn)方面，推動整合高新技術(shù)的智慧礦山建設(shè)和無人工作面配套技術(shù)裝備研究，加快物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算等新一代信息技術(shù)和現(xiàn)代采礦技術(shù)的深化融合，加強(qiáng)煤層氣高效開采、煤與瓦斯一體化協(xié)調(diào)開采技術(shù)和裝備研究，淘汰勞動強(qiáng)大、安全無保證、生產(chǎn)效率低下的采煤工藝和裝備。煤炭消費方面，重點研究燃煤污染控制、潔凈發(fā)電技術(shù)、電廠燃煤效率提高技術(shù)、電廠二氧化碳減排技術(shù)，推進(jìn)超臨界循環(huán)流化床、節(jié)能型循環(huán)流化床的研發(fā)應(yīng)用，積極開展近零排放技術(shù)的研究。煤炭轉(zhuǎn)化方面，在國際原油價格前景不明的背景下，現(xiàn)代煤化工項目定位為戰(zhàn)略儲備技術(shù)，繼續(xù)推進(jìn)煤炭液化、氣化、煤制烯烴等新型煤炭化工升級示范工程及核心技術(shù)研究；積極開發(fā)自主知識產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)新技術(shù)，引進(jìn)、吸收、消化國外先進(jìn)的節(jié)能、接受、凈化技術(shù)。
（四）推動煤炭體制革命。一是深化煤炭產(chǎn)業(yè)組織改革，繼續(xù)推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組和資源整合工作，進(jìn)一步提高產(chǎn)業(yè)集中度。到2020年形成15個億噸級、15個5000萬噸級的大型煤炭企業(yè)，產(chǎn)量占全國75％以上。二是推進(jìn)煤炭管理體制改革，切實轉(zhuǎn)變政府職能，健全法制法規(guī)體系，工作重心由事前（準(zhǔn)入）管理轉(zhuǎn)為事中（后）市場監(jiān)管。三是深化煤炭市場化改革，落實資源稅從價計征，加快建設(shè)現(xiàn)代煤炭市場交易體系，構(gòu)建由市場決定的煤炭價格機(jī)制，使煤炭價格更加能夠反映煤炭生產(chǎn)成本和環(huán)境成本。四是引導(dǎo)煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營管理模式，注重內(nèi)部挖潛，從過去由產(chǎn)量要效益向精益管理和技術(shù)創(chuàng)新要效益轉(zhuǎn)變，促進(jìn)企業(yè)由大到強(qiáng)發(fā)展。
（五）推動煤炭國際合作。推動煤炭領(lǐng)域國際交流與合作由過去以煤炭貿(mào)易為主向貿(mào)易、資源開發(fā)、工程承包和技術(shù)服務(wù)全方位發(fā)展。一是煤炭貿(mào)易方面，堅持市場化原則，南進(jìn)北出，鼓勵進(jìn)口優(yōu)質(zhì)煤炭資源，嚴(yán)格控制地?zé)嶂?、高硫煤等劣質(zhì)煤炭資源進(jìn)口。二是資源開發(fā)方面，支持優(yōu)勢煤炭企業(yè)參與境外煤炭資產(chǎn)并購，積極開展境外煤炭資源勘探開發(fā)，借力國家“一帶一路”戰(zhàn)略投資煤炭領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施，重點開發(fā)澳大利亞、俄羅斯和蒙古等國。三是技術(shù)服務(wù)方面，積極承攬境外煤礦建設(shè)、技術(shù)改造及運營管理，帶動先進(jìn)技術(shù)服務(wù)和裝備出口，重點開展對澳大利亞、俄羅斯、印度尼西等國對外工程承包和技術(shù)服務(wù)。
