近年來，極端氣候事件頻發(fā)、生物多樣性喪失、荒漠化加劇等問題愈發(fā)嚴峻，全球范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境的惡化已經(jīng)對人類的生存與發(fā)展造成嚴重威脅。在此情況下，全球氣候治理的重要性日益凸顯。但與此同時，全球化遭遇逆流，單邊主義和保護主義盛行，新冠肺炎疫情在全球迭宕反復，烏克蘭危機“外溢效應”不斷凸顯，在如此錯綜復雜的國際環(huán)境下推進氣候治理議題，無疑會面臨更多不確定性和壓力挑戰(zhàn)。身處百年未有之大變局，應當如何研判全球氣候政治的現(xiàn)狀與未來？推薦閱讀《人民論壇》最新文章。
因新冠肺炎疫情肆虐全球而遲滯的聯(lián)合國氣候變化框架公約第二十六次締約方大會(COP26)，終于在2021年11月14日于英國格拉斯哥落下帷幕。在為期兩周的格拉斯哥氣候大會上，全球197個國家達成《格拉斯哥氣候協(xié)議》，在全球應對氣候變化的諸多領域取得新進展。
其一，各締約方達成緊迫性共識，全球氣候治理進程加快。首先，格拉斯哥氣候大會再次重申《巴黎協(xié)定》的目標，將全球平均氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平的2℃以內(nèi)，并努力將其限制在1.5℃以內(nèi)。其次，各國強調(diào)需要“在這個關鍵的十年”盡快采取行動，屆時須將二氧化碳排放量減少45%，才能在本世紀中葉達到凈零排放。但按照目前的國家自主貢獻計劃，可能無法滿足這些目標，因此《格拉斯哥氣候協(xié)議》呼吁197個國家在2022年內(nèi)提出更強有力的國家行動計劃，加快《巴黎協(xié)定》落實步伐，而非等到原定的2025年。其二，發(fā)展清潔能源，趨向綠色低碳經(jīng)濟轉型。化石燃料相關條例的協(xié)商，或許是此次大會最具爭議的環(huán)節(jié)。最終各國同意逐步減少煤炭能源的使用，以及逐步取消“低效”化石燃料補貼條款。另外，格拉斯哥氣候大會向市場傳遞了信號——傳統(tǒng)能源的利潤空間正在縮小，新規(guī)可能會在一定程度上抑制投資者對高能耗產(chǎn)業(yè)的投資，刺激綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其三，行之有效、更具規(guī)范性的碳排放交易市場正在建立。格拉斯哥氣候大會就《巴黎協(xié)定》在2018年卡托維茲氣候大會上的遺留問題，即關于第6條建立全球碳排放交易市場的規(guī)范，達成初步一致。具體而言，允許國家間進行碳排放權交易，來實現(xiàn)國家排放目標達標，且就增強透明度框架進行了談判，為各國定期報告進展情況提供范本。這有助于建立國家間的信任機制，并確保交易機制的有效性。其四，繼續(xù)推動全球氣候政治實現(xiàn)公平正義。一方面，《格拉斯哥氣候協(xié)議》呼吁加大氣候適應資金的支持力度，將資金追加一倍，支持發(fā)展中國家適應氣候變化。另一方面，早在2009年哥本哈根氣候大會和2010年坎昆氣候大會時，發(fā)達國家承諾到2020年每年為幫助發(fā)展中國家應對氣候問題而共同調(diào)動1000億美元資金，但發(fā)達國家從未真正兌現(xiàn)承諾。因此，格拉斯哥大會繼續(xù)敦促發(fā)達國家落實氣候資金承諾。只有發(fā)達國家加大力度、提高質(zhì)量，兌現(xiàn)向發(fā)展中國家提供相關氣候資金的承諾，才可能幫助廣大發(fā)展中國家群體，尤其是最不發(fā)達國家和小島嶼國家更有效地應對氣候變化。
第一，英歐變局對全球氣候治理的影響。英國2016年來主導的退歐鬧劇，給全球氣候政治發(fā)展和全球氣候治理前景帶來了不確定性，而且還與歐洲的其他問題如移民危機等一道，使得歐盟的整體性遭遇嚴峻挑戰(zhàn)。需要指出的是，英國脫歐、歐洲社會危機，及其伴隨經(jīng)濟增長衰退等對環(huán)境議題造成負面沖擊——政治議程中的環(huán)境規(guī)制和氣候政策優(yōu)先級被迫降低，這直接導致原本可用于氣候環(huán)境議題的資金、技術路徑斷流。更糟糕的是，將氣候環(huán)境議題與經(jīng)濟增長相對立，并將前者視作后者發(fā)展進程中的沉重包袱。再加上當前新冠肺炎疫情仍在全球蔓延，使得包括氣候變化在內(nèi)的全球問題關切和議程設置不得不讓位于疫情防控領域。原有的減緩、適應、資金等目標踐行一再被迫擱置，氣候行動再度遲緩。當前，烏克蘭危機及其地緣政治影響也可能迫使各國中止《巴黎協(xié)定》自主貢獻計劃，歐盟各國以及英國，在全球氣候治理領域的合作意愿與行動能力也因之大打折扣。事實上，烏克蘭危機本身早已悄然超越單純的地緣政治范疇，暴露出歐洲對化石燃料進口的高度依賴，反過來其實也證明了全球氣候治理與綠色轉型的緊迫性。目前，歐洲家庭供暖和用電所需的天然氣約有40%來自俄羅斯，因此歐洲很可能加快推動綠色轉型、能源獨立、經(jīng)濟脫碳進程，并積極尋求建立來自其他地區(qū)的能源合作關系，實現(xiàn)能源渠道多元化發(fā)展。在此背景下，全球氣候治理尤其是氣候行動的未來，更添變數(shù)。第二，美國霸權嬗變對全球氣候政治的沖擊。自《大西洋憲章》簽署以來，美國霸權對國際格局與世界秩序的沖擊，似乎是一個長期話題。不論是特朗普政府時期美國宣布退出《巴黎協(xié)定》，還是拜登執(zhí)政以來又重返《巴黎協(xié)定》，美國總統(tǒng)“自導自演”的“退群”或重新“加群”行為，對亟待連續(xù)性投入氣候行動實踐的全球氣候治理而言，無疑是一股不小的歷史惰力。例如，特朗普政府“退群”行為直接影響到了卡托維茲氣候大會，使得美國談判代表團在大會期間與沙特阿拉伯、科威特和俄羅斯等主要全球氣候變化“污染者”之間尋求某種聯(lián)合，扮演“麻煩制造者”角色，阻滯新的全球氣候政治協(xié)議生成，并繼續(xù)宣稱不再為《巴黎協(xié)定》承擔任何資金義務，“不允許氣候協(xié)議淪為（全球）財富重新分配的工具”，美國將與“志同道合”的伙伴國一道，尋求經(jīng)濟增長、促進能源安全、保護環(huán)境；拜登執(zhí)政以來，拜登政府的“氣候新政”1.0或2.0版，的確引發(fā)全球高度關注、廣泛討論。不過，與其對唯一超級大國的氣候政治懷抱期望，不如思考如何在“碳達峰碳中和”敘事情境中重新定位全球和地區(qū)發(fā)展的綠色低碳轉型。第三，自主貢獻的履約難題。《巴黎協(xié)定》作為最新的最重要的里程碑式全球氣候政治安排，其歷史進步和現(xiàn)實意義在于更為迫切地明確“適應氣候變化”之于全球各地（及當?shù)孛癖姡┥?、發(fā)展和安全的重要性。因此，《巴黎協(xié)定》不僅聚焦減排問題，而且還將減緩和適應氣候變化這兩大議題更為緊密地結合在一起；并且，與強調(diào)“自上而下”具有法律約束力的京都機制不同，《巴黎協(xié)定》以其倡導“自下而上”式的“自主貢獻”目標而為世人稱道。《格拉斯哥氣候協(xié)議》的艱難達成，意味著后格拉斯哥時代全球氣候治理的形勢可能不容樂觀，全球治理力度不足、進展遲緩、投入有限的現(xiàn)狀在短時間內(nèi)難以得到有效解決。首先，《格拉斯哥氣候協(xié)議》成果的保守性限制了全球氣候治理的力度。這主要體現(xiàn)在：一是“去煤炭”力度大打折扣。煤電或難以如大會所期待的那樣成為歷史。《格拉斯哥氣候協(xié)議》共識的達成不能一味地追求高強度目標，也需要考慮到部分國家的發(fā)展現(xiàn)狀。高度依賴煤炭的發(fā)展中國家在向發(fā)達國家爭取發(fā)展權益的較量中取得勝利，“逐步減少”取代“逐步淘汰”被寫入“去煤炭”進程。但這同時意味著碳減排進程的放緩。二是氣候融資的承諾與行動不足?！陡窭垢鐨夂騾f(xié)議》并未解決資金問題。為資助發(fā)展中國家適應氣候變化而設立的適應基金資金水平嚴重不足，與預計的資金需求存在至少數(shù)十億的差距。盡管協(xié)議要求發(fā)達國家在2025年前至少提供兩倍的資金，但依然無法填補資金缺口。同時，發(fā)達國家也至少考慮了發(fā)展中國家建立損失與損害基金的訴求。《格拉斯哥氣候協(xié)議》是發(fā)展中國家與發(fā)達國家在自身發(fā)展與全球氣候治理的利益權衡中達成的共識，其成果因集體行動困境而體現(xiàn)出保守色彩，因此未能達成更強有力的全球氣候治理承諾。其次，傳統(tǒng)安全威脅的干擾阻滯或延緩全球氣候政治發(fā)展。全球氣候治理成敗的關鍵或許并非技術難題，甚至亦不能完全歸咎于制度設計不夠精巧完善，而是政治問題。換言之，在于現(xiàn)有合作方案如何貫徹實施。阻礙方案實施的，往往是國家間在無關氣候變化議題（或并不直接相關）的其他議題上的國際政治博弈。西方冷戰(zhàn)思維對崛起中的新興大國造成的政治安全威脅，是干擾全球氣候治理南北對話的主要障礙之一。最后，非傳統(tǒng)安全威脅的復雜化，也影響全球氣候治理的持續(xù)投入。新冠肺炎疫情無疑改變了整個世界，而不止于影響國際關系和全球治理。疫情導致的經(jīng)濟停滯，理論上雖降低了2020年以來的（全球）碳排放總量，但事實上碳排放依然呈現(xiàn)上升態(tài)勢。考慮到二十國集團針對新冠病毒的一攬子復蘇計劃在化石燃料上的高額投入，未來碳排放的形勢依然嚴峻。此外更嚴重的是，新冠病毒對財政的影響會嚴重限制發(fā)展中國家應對氣候變化的能力。一方面，低收入國家和最不發(fā)達國家極有可能已經(jīng)深陷債務困擾，債務違約將限制這些在氣候問題上極度脆弱的國家獲得新一輪氣候融資的機會。另一方面，經(jīng)濟停擺可能會引發(fā)政治動蕩和社會動蕩，使國家資源向緊迫性更強的突發(fā)危機管控方面傾斜，而不是投向周期與回報看似都更遙遠的氣候治理。
近年來，國際風云變幻，全球氣候政治格局也因之經(jīng)歷調(diào)整和重塑。全球氣候治理的新特征，主要表現(xiàn)在如下三個方面：其一，全球氣候治理的制度碎片化。在全球氣候政治談判中，國際社會為構建一個綜合監(jiān)管機制而持續(xù)努力，但持續(xù)的規(guī)則創(chuàng)設及其合法化過程，也可能導致國際制度本身的“臃腫”，因而由治理體系間的分裂引發(fā)的碎片問題在所難免。這種全球氣候治理的制度碎片化，可細分為利益碎片化、聯(lián)合國氣候機制碎片化、氣候與能源多邊論壇重疊的碎片化、氣候與其他國際環(huán)境制度重疊的碎片化、氣候與其他非環(huán)境國際制度重疊的碎片化。需要指出的是，全球氣候治理的制度碎片化特征，并非僅僅意味著困難或挑戰(zhàn)，還可能內(nèi)蘊著發(fā)展機遇。其二，全球氣候治理的國家群體化。不論是出于全球氣候制度建構，還是國別利益考量，與全球氣候治理的制度碎片化特征并存的，是全球氣候治理的國家群體化?？陀^上，群體化氣候外交體現(xiàn)了一定程度的實用性和靈活性。群體化本身或可看作多邊主義氣候外交的變種，亦可能較為明顯地表現(xiàn)出多樣、高效、可擴容等優(yōu)勢，甚至能提供必要的群體內(nèi)激勵機制，在最低限度上至少可以維系群體內(nèi)部盡可能的（新興經(jīng)濟體）團結合作。不過，不論多邊主義還是（群體）小眾化行動，全球氣候政治群體的離心力始終存在。其三，新興大國成為全球氣候治理的重要參與方。大國始終在國際政治中扮演著中心角色，并在相關政策領域起最終引領或決定作用。而21世紀的新興大國在全球舞臺上的地位無疑同樣舉足輕重。由巴西、俄羅斯、印度、中國和南非組成的金磚國家(BRICS)，使得全球地緣經(jīng)濟版圖重組，也引發(fā)有關這幾個新興大國在全球治理中的身份定位與角色評估問題的討論。具體到全球氣候政治，盡管新興大國與傳統(tǒng)大國之間互動明顯，但仍存在張力。其中，較為典型的、戲劇性的反應，莫過于2009年哥本哈根氣候大會達成了含金量并不高的《哥本哈根協(xié)議》，其后至今，新興大國成長為大國氣候政治俱樂部中難得的引領者，開始在全球氣候政治中發(fā)揮重大甚至決定性作用，主導全球氣候治理進程，可謂新興大國群體崛起在全球氣候政治發(fā)展中的一種正能量反饋。由此可見，當前全球氣候治理的現(xiàn)狀，至少是挑戰(zhàn)與機遇并存。新時代中國氣候外交，應當結合全球氣候治理的新特征，審慎應對或迎接全球氣候治理的新挑戰(zhàn)。當前全球氣候政治出現(xiàn)新形勢、新變化，且充滿復雜性和不確定性，新時代中國氣候外交事實上也同樣面臨新的挑戰(zhàn)。鑒于此，有必要為全球氣候治理提供中國方案、貢獻中國智慧。第一，踐行共商共建共享的全球治理觀。國際社會對全球氣候變化的現(xiàn)實威脅及未來風險普遍感到擔憂：一方面，伴隨全球發(fā)展、全球化與逆全球化進程，人為氣候變化的影響也在加大——不論出于對全球公正的呼吁還是治理赤字的回應，增長的步伐加快，人為溫室氣體排放的總量也仍在攀升；另一方面，有關碳排放權、氣候變化適應、資金投入、基礎設施建設等需求，難以在全球?qū)用娅@得有效且公正的分配，全球氣候政治的不確定性也因之而加強。中國倡導共商共建共享的全球治理觀，強調(diào)發(fā)展中國家在國際事務中的話語權，聯(lián)合國應發(fā)揮更加積極的作用，以此推動國際關系民主化進程。由此可見，全球氣候治理作為全球治理的核心議題之一，尋求在此議題領域內(nèi)的國際協(xié)調(diào)、協(xié)作與合作，從理念上講離不開“共商共建共享”的全球治理觀。換言之，從全球治理的宏觀層面尋求全球氣候治理失靈的化解之道，根本上也有賴于共商共建共享的全球治理觀指引。就全球氣候治理而言，同樣有必要努力踐行共商共建共享的全球治理觀：一是共商全球氣候治理方案，即國際社會共同協(xié)商、協(xié)同參與全球氣候治理，而并非由少數(shù)國家獨攬一切。盡管就上世紀90年代以來，全球氣候治理相繼經(jīng)歷美歐發(fā)達國家主導的歷史階段，然而全球氣候治理的未來，從來就不應當將希望完全寄托于發(fā)達國家群體，更遑論這些國家在資本逐利和規(guī)則治理理念導向下試圖規(guī)避其自工業(yè)革命以來的歷史責任。那么，共商則意味著以平等協(xié)商、合作共贏的嘗試來彌合始終存在著的分歧，同時還意味著需要關照發(fā)展中國家群體，尤其是最不發(fā)達國家和氣候變化極端風險國（如小島國家）的利益訴求。二是共建全球氣候政治制度，即在共商基礎上的共同建設，謀求減緩和適應氣候變化的現(xiàn)實威脅或未來風險，而非一國（或少數(shù)國家群體）之單打獨斗，不論該國家是發(fā)達國家還是新興強國。可見，共建全球氣候治理意味著國際社會共同應對，而涉及全球氣候政治制度的建構，更離不開主要行為主體尤其是主權民族國家的自主參與和積極建設。顯然，從共建全球氣候治理的層面來解讀，《巴黎協(xié)定》的誕生及其踐行，因其更廣泛的全球參與，而在近些年被國際社會寄予厚望或至少投以持久關注。三是共享全球氣候治理成果，即在共商全球氣候治理方案、共建全球氣候政治制度建設基礎上，共享全球氣候治理的階段性成果。在此過程中，也有望辯證看待和應對全球氣候治理這一浩大工程中可能遭遇的困難和挫折。例如，2009年的哥本哈根氣候大會，最終締結了缺乏法律效力的《哥本哈根協(xié)議》，該協(xié)議招致發(fā)達國家群體（傘形國家和歐盟）甚至部分發(fā)展中國家的批評。然而，正是這份飽受質(zhì)疑甚或非議的協(xié)議，某種程度上也可以說是2015年《巴黎協(xié)定》的序曲，即正是建立在“試錯”“糾錯”基礎上的制度化成果，方可能進一步邁向某種具有廣泛普適性的全球氣候治理機制化進路。同時，共享全球氣候治理成果，還意味著為全球氣候治理注入持續(xù)動力，讓共商、共建參與全球氣候治理的主要行為體能夠切身體會到合作應對氣候變化帶來的益處，從而反過來為行為體的持續(xù)參與提供激勵機制。例如，應當確保應對全球氣候治理的階段性成果能夠?qū)崿F(xiàn)普惠，尤其需要在幫助提升廣大發(fā)展中國家的適應能力方面增加投入，以從資金流向、能力建設等方面使廣大發(fā)展中國家及其民眾受益，并通過共享低碳技術、低碳試點建設經(jīng)驗來夯實主要經(jīng)濟體國家之間的低碳經(jīng)濟合作基礎，如此也有可能反過來推動這些國家重視尋求自身發(fā)展與應對全球氣候變化之間的平衡。第二，推動構建人類命運共同體。構建人類命運共同體是習近平外交思想的核心理念，不僅關乎人類命運、共同體認知，指涉國際關系、全球治理等各個領域，也多次被載入聯(lián)合國決議文本，引發(fā)國際社會的高度關注和評價，是引領新時代中國與世界關系良性互動的新理念。構建人類命運共同體，是一個浩大工程，且需要國際社會共同努力、長期奮斗，方可能抵達理想彼岸。從議題導向來看，人類命運共同體建設涵蓋方方面面，而全球氣候變化的治理無疑是其中較為具體的一個議題領域。全球氣候治理，有助于國際社會進一步邁向人類命運共同體遠景，讓“夢想照進現(xiàn)實”；人類命運共同體的建構路徑探索，也有助于從根本上保證全球氣候治理的航向。可見，全球氣候治理與人類命運共同體建構，是局部與整體之間的辯證統(tǒng)一關系。處理好這一對矛盾，有可能從宏觀布局上廓清氣候變化與人類命運共同體之間的復雜互動。應當承認，在全球氣候變化現(xiàn)實威脅與未來風險面前，有可能催生人類命運共同體感知，而“以鄰為壑”、零和博弈的國際政治舊思維，不僅無益于氣候變化難題的根本消解，還可能導致國際政治中的新舊難題相互交織，沖突激化。因此，構建人類命運共同體，是高瞻遠矚的國際關系新理念，也是新時代中國外交智慧的集中體現(xiàn)，從根本上有助于為全球氣候治理提供中國方案、貢獻中國智慧。第三，統(tǒng)籌國內(nèi)生態(tài)文明建設與國際氣候合作，共謀全球生態(tài)文明建設。一方面，重視生態(tài)文明建設，統(tǒng)合于經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設之“五位一體”總體布局，并助益于建設“美麗中國”，從根本的、系統(tǒng)的層面提升中國應對氣候變化的能力，并為國際社會尤其發(fā)展中國家提供經(jīng)驗借鑒；另一方面，中國仍是發(fā)展中大國，新時代中國氣候外交，仍應觀照國內(nèi)生態(tài)文明建設的大局。有鑒于此，加強全球氣候治理需要中國繼續(xù)妥善利用好多邊氣候外交平臺和機制，推動全球氣候治理善治進程，維護全球氣候政治公平正義。總而言之，中國等新興大國的國際地位、全球影響力的持續(xù)提升，為全球氣候治理注入了正能量。當前，全球氣候治理表現(xiàn)出碎片化、群體化和新興大國主導等新特征，而新時代中國參與全球氣候治理，積極捍衛(wèi)聯(lián)合國氣候治理機制的權威，維護發(fā)展中國家群體利益，與國際社會共謀全球生態(tài)文明建設，是實現(xiàn)中國與世界良性互動的真實寫照，也是新時代中國國家戰(zhàn)略與外交政策調(diào)整的必然要求。
