當(dāng)前我國(guó)煤炭供需形勢(shì)嚴(yán)峻，產(chǎn)能過(guò)剩十分嚴(yán)重。數(shù)據(jù)顯示，煤炭產(chǎn)能總規(guī)模已接近60億噸。若按預(yù)測(cè)的2020年我國(guó)煤炭消費(fèi)40億噸計(jì)算，除去2億噸進(jìn)口，實(shí)際國(guó)內(nèi)煤炭生產(chǎn)只有38億噸左右的市場(chǎng)容量。也就是說(shuō)，近20億噸的產(chǎn)能要在“十三五”期間逐步退出。此次煤炭去產(chǎn)能，目的絕非一般意義上的總量控制，而是通過(guò)淘汰落后，結(jié)構(gòu)調(diào)整，重建煤炭行業(yè)新生態(tài)。筆者認(rèn)為要把握好此次去產(chǎn)能給煤炭行業(yè)產(chǎn)能優(yōu)化帶來(lái)的歷史機(jī)遇，應(yīng)重點(diǎn)做好三個(gè)方面：
要鏟除形成過(guò)剩產(chǎn)能的根源。近10年，國(guó)務(wù)院共發(fā)布5次淘汰過(guò)剩與落后產(chǎn)能的通知。雖然前4次沒(méi)有提及煤炭行業(yè)，但目標(biāo)行業(yè)直接關(guān)聯(lián)煤炭生產(chǎn)。在政府一次次下達(dá)壓縮產(chǎn)能指令的10年間，本該壓縮的鋼、電解鋁、水泥產(chǎn)量卻成倍增長(zhǎng)，造成煤炭產(chǎn)能指數(shù)型增長(zhǎng)，掀起煤炭“黃金十年”的投資熱潮，導(dǎo)致今天產(chǎn)能的大量過(guò)剩。為什么喊了多年的去產(chǎn)能不降反增?其中一個(gè)原因是各級(jí)政府過(guò)分依賴投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，通過(guò)廉價(jià)供地、稅收減免、低價(jià)配置資源等方式招商引資，助推重復(fù)投資，突出表現(xiàn)為發(fā)展方式粗放，創(chuàng)新能力不強(qiáng)，優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不力，產(chǎn)能擴(kuò)張嚴(yán)重等。另一個(gè)原因是在現(xiàn)有過(guò)剩產(chǎn)能中，包含有政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、投資方等各種利益因素，誰(shuí)也不愿意看到自己管轄或投資的項(xiàng)目與企業(yè)被退出和倒閉。加上政府與企業(yè)之間財(cái)政性依賴過(guò)大，互為綁架，當(dāng)年企業(yè)投資時(shí)的“城下之盟”如果沒(méi)有兌現(xiàn)、或者投資項(xiàng)目未能得到有效回報(bào)，怎么可能心甘情愿退出市場(chǎng)?即使是“僵尸企業(yè)”也抱著僥幸心理“死等”市場(chǎng)機(jī)會(huì)。如果市場(chǎng)退出機(jī)制不健全、不順暢，產(chǎn)能過(guò)剩必將越演越烈，優(yōu)勝劣汰無(wú)從談起。造成這種情況的機(jī)制和體制因素如不改革、不鏟除，落后和過(guò)剩局面就很難扭轉(zhuǎn)。
去產(chǎn)能要界限清晰和精準(zhǔn)發(fā)力。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，一定的產(chǎn)能過(guò)剩有其自發(fā)性和周期性特點(diǎn)，比較正常。一般情況下，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與淘汰，過(guò)剩產(chǎn)能會(huì)自動(dòng)調(diào)節(jié)。當(dāng)然，此次煤炭去產(chǎn)能比較特殊，一是過(guò)剩量巨大，二是結(jié)構(gòu)復(fù)雜，三是時(shí)間要求緊。這就更應(yīng)該把握大局、摸清家底、有的放矢，精準(zhǔn)施策。不僅要了解過(guò)剩產(chǎn)能集中的領(lǐng)域以及過(guò)剩的程度，算好去除過(guò)剩產(chǎn)能的成本賬，還要建立嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)去留產(chǎn)能進(jìn)行科學(xué)的評(píng)判，提出明晰的界限。在去產(chǎn)能過(guò)程中，還要組織力量對(duì)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督管理。無(wú)論國(guó)企民企，無(wú)論規(guī)模大小，標(biāo)準(zhǔn)面前一視同仁。真正把相對(duì)落后以及生產(chǎn)無(wú)望的產(chǎn)能減下去，做到有序壓減，依標(biāo)準(zhǔn)壓減。顯然，“一刀切”或“指標(biāo)攤牌”式的辦法都不是精準(zhǔn)去產(chǎn)能的上策，有違公平競(jìng)爭(zhēng)原則，難以激發(fā)行業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)積極性，最終傷害的還是行業(yè)本身。不但達(dá)不到去產(chǎn)能的目的，可能還會(huì)事與愿違。精準(zhǔn)的政策與精準(zhǔn)的發(fā)力，既是去除落后產(chǎn)能與產(chǎn)能升級(jí)的工作難點(diǎn)，也是檢驗(yàn)正確處理政府與企業(yè)之間的關(guān)系、檢驗(yàn)政府執(zhí)行效率的試金石。
去產(chǎn)能要弱化行政干預(yù)，強(qiáng)化市場(chǎng)化與法制化引導(dǎo)。我國(guó)從20世紀(jì)90年代中期就開(kāi)始了去產(chǎn)能方面的法律法規(guī)體系建設(shè)，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障已經(jīng)建立，勞動(dòng)合同法對(duì)辭退員工的補(bǔ)償有明確規(guī)定，企業(yè)并購(gòu)重組相關(guān)規(guī)定已大體完善，企業(yè)破產(chǎn)倒閉市場(chǎng)化條件基本具備。我國(guó)煤炭行業(yè)是實(shí)行市場(chǎng)化管理比較早的行業(yè)，這次煤炭去產(chǎn)能應(yīng)多用、巧用已有的體制和機(jī)制，把更多的資金和精力投入到發(fā)現(xiàn)機(jī)制不足與完善方面。不要?jiǎng)硬粍?dòng)就采取計(jì)劃攤牌指標(biāo)、指標(biāo)財(cái)政補(bǔ)貼的短期性行政工具來(lái)解決問(wèn)題，使得企業(yè)一有問(wèn)題就對(duì)政府財(cái)政形成慣性思維，甚至給套取國(guó)家補(bǔ)貼的投機(jī)者帶來(lái)可乘之機(jī)。在此輪去產(chǎn)能過(guò)程中，本來(lái)就很難理清清退產(chǎn)能的利益關(guān)系和相互糾葛，用行政的辦法更難公平處理，行政方式的機(jī)動(dòng)性更容易造成企業(yè)、個(gè)人與政府之間的討價(jià)還價(jià)，無(wú)形中給政府增添了包袱。這次去產(chǎn)能，一定要充分利用法律法規(guī)調(diào)整各種利益關(guān)系;利益方自主決策，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn);政府的職責(zé)是完善相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系、激勵(lì)創(chuàng)新體系、社會(huì)保障體系，營(yíng)造轉(zhuǎn)型升級(jí)和市場(chǎng)退出良好環(huán)境，保障職工的合法權(quán)益。不能讓短期的行政化措施損害了正在形成的具有長(zhǎng)效作用的市場(chǎng)淘汰機(jī)制。
(作者為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)能源研究所副研究員)
