——對話中國土地學會常務理事、江蘇省徐州市國土資源局局長李鋼
“賈汪真旺！”2017年12月12日，習近平總書記在江蘇省徐州賈汪區(qū)潘安湖調研時稱贊說。
位于徐州市賈汪區(qū)西南部、緊鄰馬莊的潘安湖濕地公園原來是徐州市最大的、塌陷最嚴重的采煤塌陷區(qū)，自2010年開始經(jīng)過連續(xù)多年的治理，這塊“地球的傷疤”搖身一變成了美麗的鄉(xiāng)村濕地公園和4A景區(qū)，成為資源型城市轉型發(fā)展的一張靚麗名片。
以潘安湖為代表的資源城市轉型發(fā)展“徐州模式”受到習總書記的高度肯定，這些成績的取得自然離不開國土資源系統(tǒng)的探索創(chuàng)新。尤其是徐州市國土資源局以礦區(qū)國土規(guī)劃推進礦地融合的新思路、新機制，為徐州市這個資源枯竭型城市的轉型發(fā)展、華麗轉身提供了強大的動力。
江蘇省徐州市國土資源局局長李鋼
在習總書記考察調研徐州潘安湖一周年之際，2018年12月8日~9日，中國土地學會2018土地規(guī)劃分會年會在徐州市舉行。會議專門邀請徐州市國土資源局局長黨組書記、局長李鋼作了題為“礦區(qū)國土規(guī)劃與礦地融合管理”的報告，對“徐州模式”進行了解讀。
李鋼局長屬于“學而優(yōu)則仕”型干部。擁有博士學位的他既擔任徐州市國土資源局黨組書記、局長，還是中國礦業(yè)大學環(huán)境與測繪學院教授、博士生導師，同時還身兼中國土地學會常務理事、中國測繪學會測量儀器專業(yè)委員會委員、江蘇省土地學會信息分會副主任委員、江蘇省3S與國土信息研究中心副主任等職務。多年來，他一直從事數(shù)字化測繪、地理信息工程、礦區(qū)土地復墾、土地規(guī)劃、地籍管理、國土資源信息化等方向的教學和科研工作，先后獲得省部級科技進步獎7項，發(fā)表論文12篇。在這位專家型、學者型局長的帶領下，礦地融合的“徐州模式”誕生自然也就順理成章、不足為奇了。
近日，《中國礦業(yè)報》記者就如何以礦地融合來推進資源枯竭型城市轉型發(fā)展專訪了李鋼局長。
《中國礦業(yè)報》：徐州作為一個開采逾百年的資源枯竭型城市，面臨著哪些發(fā)展困境和發(fā)展機遇？
李鋼：徐州是全國老工業(yè)基地和江蘇省重要的資源型城市，也是江蘇省惟一的煤炭基地。自上世紀50年代以來，徐州市為華東沿海省市提供了數(shù)以億噸的煤炭資源，為華東地區(qū)乃至全國發(fā)展做出了重要貢獻，同時也為自身發(fā)展背上了沉重的歷史包袱。
我國目前有262個資源型城市，占全國城市總量的40%。其中，煤炭資源城市84個，占資源型城市總量的1/3。資源型城市對我國的國民經(jīng)濟發(fā)展和社會進步做出了突出貢獻。據(jù)統(tǒng)計，我國的資源型城市為國家貢獻了90%的原煤、91%的原油、80%的鐵礦石和67%的木材。
徐州煤炭開采歷史逾百年，累計采出煤炭約10億噸，殘余資源總量高達65億噸。根據(jù)中央化解煤炭過剩產(chǎn)能的部署，至今僅保留7對礦井。截至2017年6月，全市采煤塌陷地面積約38.19萬畝，主要分布于銅山、沛縣、賈汪等縣（區(qū)）；已完成治理面積19.72萬畝，治理率為51.6%；未治理的廢棄露采礦山349個，礦山環(huán)境影響面積3.4萬畝。
大量的采煤塌陷區(qū)和廢棄露采礦山，對生態(tài)環(huán)境造成了嚴重破壞，加劇了用地矛盾，與生態(tài)文明建設格格不入，影響了徐州市的轉型發(fā)展。
近年來，徐州礦區(qū)轉型發(fā)展迎來了許多難得的機遇。一是加快生態(tài)文明建設。徐州市國土資源局提出系統(tǒng)化推進“三轉一改”（國土資源工作重心向支持新型城鎮(zhèn)化轉移、向支持生態(tài)文明建設轉移、向支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展轉移，持續(xù)深化改革創(chuàng)新）。二是自然資源部成立后，整合分散的自然資源相關機構和職責，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素，為山、水、田、林、湖、草、地（質）、礦（產(chǎn)）統(tǒng)一規(guī)劃管理提供了保障。三是推進城鎮(zhèn)化建設，統(tǒng)籌解決壓煤村莊搬遷、礦區(qū)城鎮(zhèn)化、耕地保護和生態(tài)修復等問題，切實改善礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，引導礦業(yè)城市走向城、礦、鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。四是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是礦區(qū)國土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容，既涉及經(jīng)濟發(fā)展，也涉及民生保障。礦地融合管理在鄉(xiāng)村振興中大有可為。
《中國礦業(yè)報》：當前，礦區(qū)規(guī)劃還存在哪些問題，如何與礦地融合有效銜接？
李鋼：當前，我國礦區(qū)規(guī)劃主要存在規(guī)劃主體不同、規(guī)劃依據(jù)不同、管理中相互沖突、缺少信息平臺等突出問題，導致規(guī)劃層級間不合理、規(guī)劃職能分工不清、規(guī)劃內(nèi)容協(xié)調性差、規(guī)劃實施機制滯后等。所以，為了統(tǒng)籌解決礦產(chǎn)資源的高效開發(fā)、土地資源的集約節(jié)約利用，需要國土空間規(guī)劃引領。同時，將煤礦開采的破壞力變?yōu)橥苿恿?，推動城?zhèn)化、鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。編制礦區(qū)國土空間規(guī)劃一方面要解決各類規(guī)劃沖突，另一方面要銜接各類規(guī)劃，由此來統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎與平臺、用地分類與標準和空間布局與目標。
編制礦區(qū)國土空間規(guī)劃的思路是，礦區(qū)國土空間規(guī)劃宜統(tǒng)籌礦、城、鄉(xiāng)；在國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃和其他各類規(guī)劃多規(guī)合一思想下推進礦區(qū)生態(tài)重建；加強信息的采集、交流和公開；平衡礦企、政府、村民的利益；重視基礎設施的恢復和建設。
礦地融合是面向資源開發(fā)型區(qū)域的統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，按照生態(tài)文明建設和可持續(xù)發(fā)展的要求，依托礦產(chǎn)開發(fā)與土地利用統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)籌資源開發(fā)利用、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理，實現(xiàn)“基本農(nóng)田建設、礦區(qū)土地復墾、生態(tài)環(huán)境修復、區(qū)域資源優(yōu)化”的綜合土地整治與生態(tài)修復技術。
礦地融合的目標是：緊緊圍繞創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，針對資源枯竭型礦區(qū)、生產(chǎn)型礦區(qū)開展綜合整治，消除農(nóng)民搬遷、被動城鎮(zhèn)化等負面影響，實現(xiàn)統(tǒng)籌城、礦、鄉(xiāng)這三個核心要素的協(xié)調發(fā)展。
礦地融合的意義是：能夠解決礦地矛盾問題，實現(xiàn)礦業(yè)開采、生態(tài)修復和城、礦、鄉(xiāng)統(tǒng)籌“三位一體”的資源型城市發(fā)展模式。
礦地融合的規(guī)劃具體包括兩個方面：一是資源枯竭型礦區(qū)綜合整治（治已?。┕ぷ髦攸c為塌陷土地地質安全評價、地基穩(wěn)定性評價、抗變形建筑設計、土地生態(tài)規(guī)劃與重建；二是生產(chǎn)型礦區(qū)綜合整治（治未?。ぷ髦攸c是通過沉降預計、表土剝離、積水導流、井下充填等技術集成，緩解采礦驅動下的各種矛盾。
依據(jù)“環(huán)境為本、經(jīng)濟引領、社會融合、持續(xù)發(fā)展” 的理念，對礦區(qū)進行統(tǒng)一科學規(guī)劃，構建環(huán)境友好、產(chǎn)業(yè)接續(xù)、社會和諧的可持續(xù)發(fā)展的新徐州。針對礦產(chǎn)資源、水資源、土地資源、產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通等管理職能的融合，建立地方政府與煤礦企業(yè)在監(jiān)管與治理上的約束機制、煤礦企業(yè)與礦區(qū)居民的補償機制，最終實現(xiàn)生態(tài)效益（修復城市生態(tài)本底，提升城市生態(tài)品質）、經(jīng)濟效益（打造持續(xù)、充滿活力的經(jīng)濟體系）、社會效益（構建多元和諧社會）的有機統(tǒng)一。
《中國礦業(yè)報》：礦地融合的關鍵是什么？又該如何突破？
李鋼：礦地融合的關鍵在于技術集成。一是基礎數(shù)據(jù)。全面調查礦區(qū)基礎數(shù)據(jù)，為礦地融合提供數(shù)據(jù)支撐。二是信息整合。建立礦地一體化信息管理平臺和礦地一體化數(shù)據(jù)庫，整合分析礦區(qū)情況。三是集成關鍵技術。集成開采沉陷預測技術、土地集約利用技術、水土資源調控技術等。四是統(tǒng)籌編制礦區(qū)國土空間規(guī)劃。
要加強對礦區(qū)自然資源的統(tǒng)一綜合調查，對基礎資料的收集整理分析，以土地利用現(xiàn)狀和遙感影像為基礎，結合現(xiàn)場調研及自然資源分布總圖以及相關規(guī)劃、管制數(shù)據(jù)等，編制調查工作底圖。監(jiān)測礦區(qū)山、水、田、林、湖、草、地（質）、礦（產(chǎn)），進行動態(tài)分析與評價，掌握礦區(qū)自然資源生態(tài)演替規(guī)律，為礦區(qū)綜合整治決策提供依據(jù)。
開展壓煤村莊搬遷規(guī)劃與原有各專項規(guī)劃的“多規(guī)融合”，避免搬遷村莊的二次沉降破壞，實現(xiàn)建設用地布局優(yōu)化，最大程度地發(fā)揮土地利用綜合效益，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。
礦區(qū)生態(tài)修復要根據(jù)“宜農(nóng)則農(nóng)、宜水則水、宜建則建、宜生態(tài)則生態(tài)”的原則，分類治理。陸生生態(tài)區(qū)可選擇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地、生態(tài)工業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代化居民生活區(qū)的生態(tài)修復模式，水陸復合型生態(tài)區(qū)可選擇濕地公園、基塘生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)修復模式，水生生態(tài)區(qū)可選擇水產(chǎn)養(yǎng)殖基地、水上游樂園的生態(tài)修復模式。主要的修復技術包括水域生態(tài)修復與控制系統(tǒng)、土壤生態(tài)修復技術、地貌重塑技術、大氣污染控制技術、植被群落恢復技術等。
對采煤地區(qū)，要大力推廣井下充填減沉開采技術。一是覆巖離層注漿。注漿材料的選擇以無毒、無腐蝕、量大、低廉為原則，可采用電廠粉煤灰、煤泥漿、矸石粉等。二是膏體充填。不在井下采取措施，不影響現(xiàn)有井下開拓布置與回采；井下開采與地面注漿同步進行，互不干擾；設備簡易，便于操作，減沉效果明顯。
《中國礦業(yè)報》：近年來，徐州市在礦地融合方面取得了哪些成效？
李鋼：潘安湖風景區(qū)原為采煤塌陷區(qū)域，該園按照“宣農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜水則水、宜游則游、宜建則建、宜生態(tài)則生態(tài)”的原則進行打造，采用“基本農(nóng)田整理、采煤塌陷地復墾、生態(tài)環(huán)境修復、濕地景觀開發(fā)”四位一體模式改造。規(guī)劃面積52.87平方千米，核心區(qū)域15.98平方千米。該園于2012年10月開園接待游客，已成為國家4A級旅游景區(qū)和國家生態(tài)旅游示范區(qū)。潘安湖由采煤塌陷地蝶變?yōu)閲?A級濕地公園，恒大集團、融創(chuàng)集團等知名地產(chǎn)企業(yè)相繼入駐，著力打造2.6萬畝集旅游、養(yǎng)老、科教、居住于一體的科教新區(qū)，采煤塌陷區(qū)綜合整治極大地推動了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉型升級。潘安湖毗鄰的馬莊村民在礦井關閉后，由原來的礦工轉變?yōu)榻?jīng)營農(nóng)家樂、民俗樂團、香包民俗文化等的踐行者，依靠國家級濕地公園旅游發(fā)展多種經(jīng)營。
東珠山為歷史采礦遺留下的廢棄礦山，地形地貌遭到破壞，同時存在地質災害隱患。以“修復生態(tài)、覆綠留景、凝煉文化、拉動經(jīng)濟”為原則，一期工程150畝，各類喬灌木2萬余株，草坪、地被植物4萬余平方米，宕口周邊地價由治理前的每畝40萬元~50萬元提高到每畝200多萬元，已經(jīng)建成的日潭、月潭、珠山瀑布、山間云梯等成為遺址公園的亮點?，F(xiàn)在的珠山宕口不僅生態(tài)環(huán)境改變了，起到了筑巢引鳳的效果，很多知名企業(yè)也選擇入駐徐州，還帶動了周邊土地價值提升，原土地出讓單價約為70萬元/畝~80萬元/畝，礦山整治完成后，土地出讓價整體提升至250萬元/畝~300萬元/畝，經(jīng)濟效益顯著，復墾造林綠化200余畝，成為周邊居民休閑的主要場所。
沛縣已探明煤炭儲量23億噸，分布有8座生產(chǎn)礦井（6對生產(chǎn)型礦井、2對已關閉礦井），年產(chǎn)煤炭1460萬噸。其范圍包括5鎮(zhèn)（龍固、安國、楊屯、鹿樓、朱寨）4街道（沛城、大屯、漢源、漢興），面積74435公頃，占全縣總面積的43%；人口為69萬，占全縣的53%；現(xiàn)有塌陷地5074公頃，沉陷1.5米以上的有2400公頃，每年仍新增364公頃的塌陷地和140公頃的積水區(qū)域，嚴重影響了村民居住、基本農(nóng)田保護及基礎設施建設。
我們利用沛北礦區(qū)煤炭開采信息和土地利用信息，建立了礦地一體數(shù)據(jù)庫，開發(fā)礦區(qū)國土資源綜合監(jiān)管信息平臺，實現(xiàn)信息采集、更新、規(guī)劃、監(jiān)管一體化管理。通過開采沉陷預計，及時了解塌陷程度與塌陷范圍，為制定塌陷地復墾遠景規(guī)劃，開展塌陷地復墾與景觀生態(tài)修復等工作提供依據(jù)。預測2020年塌陷面積8573公頃，2025年塌陷面積9662公頃，2030年塌陷面積達10770公頃。
同時，將采煤、沉降預計、生態(tài)修復、居民點安置、產(chǎn)業(yè)布局、土地復墾等融為一體，解決礦地矛盾，構建礦地深度融合的新局面。通過采煤塌陷區(qū)的綜合整治，盤活礦區(qū)土地資源，利用采煤塌陷區(qū)的資源優(yōu)勢，發(fā)展?jié)竦芈糜味燃賲^(qū)、農(nóng)業(yè)觀光帶、循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園、商貿(mào)物流等產(chǎn)業(yè)，促進經(jīng)濟轉型、經(jīng)濟增長，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。
沛縣楊屯鎮(zhèn)規(guī)劃建設2平方千米新鎮(zhèn)區(qū)，目前已建成安置房100萬平方米，文體中心、中小學、醫(yī)院等配套一應俱全。通過壓煤村莊集中搬遷，建設新礦城、新礦區(qū)、新農(nóng)村，促進了鄉(xiāng)村振興。
《中國礦業(yè)報》：新的自然資源管理體制下，徐州市國土資源局有什么新的發(fā)展思路？
李鋼：一是貫通城北塌陷區(qū)水系——再造十個潘安湖。徐州市城北采煤沉陷積水區(qū)相對集中連片，下一步將按照山、水、田、林、湖、草、礦產(chǎn)資源的綜合規(guī)劃貫通現(xiàn)有的丁萬河等水系，打造河湖相連、自然資源統(tǒng)一調配管理的空間格局，突出礦區(qū)特色，引領自然資源統(tǒng)管和礦區(qū)綜合整治的新篇章。
二是全面推進自然資源的確權登記。在總結試點經(jīng)驗的基礎上，全面開展自然資源確權登記工作，摸清自然資源的數(shù)量和質量，明確自然資源的權屬范圍、權利主體、權利內(nèi)容，編制自然資源資產(chǎn)負債表，建立激勵和保護并重的確權登記制度，為自然資源確權、分配、交易等制度改革提供基礎和支持。
三是探索資源型城市轉型發(fā)展新模式。根據(jù)習總書記視察徐州的關于“資源枯竭地區(qū)經(jīng)濟轉型發(fā)展是一篇大文章，實踐證明這篇文章完全可以做好，對采煤塌陷區(qū)整治的有益經(jīng)驗，要注意總結推廣”的重要指示精神，徐州市擬探索山、水、田、林、湖、草、地、礦的統(tǒng)一調查、評價、規(guī)劃、管理，為資源型城市的轉型提供實踐經(jīng)驗。
