2020年，我國(guó)提出碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，這是生態(tài)文明建設(shè)和人與自然和諧共生的內(nèi)在要求，也進(jìn)一步顯化了自然資源管理在要素保障和生態(tài)保護(hù)修復(fù)上的“兩大支撐”功能。筆者從自然資源要素的保障、約束功能出發(fā)，結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)下自然資源管理的新內(nèi)涵、新要求，對(duì)如何提高資源保障能力、提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力進(jìn)行了思考。
新疆天山下的草原生態(tài)系統(tǒng)
自然資源要素存在雙向調(diào)節(jié)功能
自然資源作為支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)福祉的基礎(chǔ)物質(zhì)資源,未來需求和利用潛力很大。自然資源是指在一定社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件下能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益或生態(tài)價(jià)值，以提高當(dāng)前或可預(yù)見未來生活質(zhì)量的自然物質(zhì)和自然能量的總和。自然資源是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，以往視為不能利用的自然物質(zhì)和能量或者自然環(huán)境因素，隨著科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)力的發(fā)展可以轉(zhuǎn)變?yōu)樽匀毁Y源。目前，我國(guó)自然資源基本情況不容樂觀，基本特征是資源總量豐富但人均占有量少，資源利用率不高。我國(guó)以占世界9%的耕地、6%的水資源、4%的森林、1.8%的石油、0.7%的天然氣、不足9%的鐵礦石、不足5%的銅礦和不足2%的鋁土礦，支撐著占世界22%人口的經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展。
可以預(yù)見，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)自然資源的剛性需求在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)仍將持續(xù)，這對(duì)進(jìn)一步提高當(dāng)前自然資源利用效率提出了要求。當(dāng)前，自然資源要素約束面臨著三方面的問題：一是我國(guó)自然資源相對(duì)不足，人均資源形勢(shì)十分嚴(yán)峻；二是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，土地退化、水資源缺乏、海洋污染和礦產(chǎn)資源日益枯竭等問題越來越嚴(yán)重；三是自然資源要素對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的瓶頸作用日益顯現(xiàn)。雖然地質(zhì)找礦工作力度不斷加大，但仍難以滿足礦產(chǎn)品消費(fèi)的快速增長(zhǎng)。石油、鐵礦石、銅、鋁等大宗礦產(chǎn)對(duì)外依存度均已超過50%。目前和可預(yù)見的將來，資源稀缺問題對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約將越來越大。
正確認(rèn)識(shí)生態(tài)文明建設(shè)下的自然資源管理
作為生態(tài)文明建設(shè)和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的核心內(nèi)容之一，自然資源管理是運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段對(duì)自然資源的配置、開發(fā)、利用、調(diào)度和保護(hù)進(jìn)行管理，以求可持續(xù)地滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善環(huán)境對(duì)自然資源需求的各種活動(dòng)的總稱。在人均資源相對(duì)短缺的條件下做好自然資源管理，必須正確處理人與自然和諧共生之間的關(guān)系、保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，合理、有序地開發(fā)利用保護(hù)各種自然資源,并充分發(fā)揮自然資源的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境效益；同時(shí)協(xié)調(diào)和平衡各方面的當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,妥善處置經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，以保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
自然資源的高效管理，對(duì)于實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略有著舉足輕重的作用，也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具體目標(biāo)的必要保證。自然資源利用對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境具有雙重效應(yīng)，一方面是推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原動(dòng)力，另一方面在開發(fā)利用過程中必然對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來一定程度的影響。長(zhǎng)期以來，粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式消耗了我國(guó)大量的自然資源，對(duì)自然資源和生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成了巨大的壓力。向合理的資源利用方式轉(zhuǎn)變，既可以最大程度地促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又能最大限度地減少對(duì)生態(tài)環(huán)境擾動(dòng)的不利影響，最終達(dá)到或趨向可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。自然資源高效管理的目的就是盡量降低資源消耗強(qiáng)度，提高自然資源利用效率和質(zhì)量，促進(jìn)自然資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
習(xí)近平生態(tài)文明思想的提出，賦予未來自然資源管理新的內(nèi)涵。我國(guó)當(dāng)前和未來的自然資源管理，需要回應(yīng)三個(gè)現(xiàn)實(shí)需求：一是自然資源不再單獨(dú)作為經(jīng)濟(jì)要素而存在，而是要服務(wù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)“三位一體”的目標(biāo)。在自然資源開發(fā)利用中，不能僅考慮經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，還要評(píng)估其開發(fā)利用過程中對(duì)當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響，同時(shí)對(duì)開發(fā)后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)評(píng)價(jià)；二是在資源開發(fā)利用和分配過程中要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和子孫后代的福利，更新管理手段與管理方式；三是自然資源產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的特殊性及其產(chǎn)權(quán)的壟斷性特征，要求重視自然資源市場(chǎng)配置與宏觀調(diào)控兩者的兼容。
盡管不同國(guó)家因國(guó)情、國(guó)力以及自然資源稟賦的不同而建立了多樣性的自然資源管理體制，但在資源配置的目標(biāo)上都是相似的。建立健全恰當(dāng)?shù)囊?guī)則和管理結(jié)構(gòu)是自然資源合理利用和實(shí)現(xiàn)安全保護(hù)的前提。自然資源管理的制度安排需要適應(yīng)特定的、具體的條件，這樣也就決定了沒有一種萬能的管理制度，可以解決所有地區(qū)、各種自然資源的可持續(xù)管理問題。成功的自然資源可持續(xù)管理制度，都建立在與當(dāng)?shù)靥厥獾纳鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史背景相適應(yīng)的基礎(chǔ)上，其制度選擇是在“混合”環(huán)境知識(shí)（當(dāng)?shù)毓芾?、政策?jīng)驗(yàn)與科學(xué)知識(shí)結(jié)合）指導(dǎo)下的制度的綜合選擇，并特別強(qiáng)調(diào)其多樣性、與當(dāng)?shù)刂贫龋ㄌ貏e是非正式制度）的關(guān)聯(lián)性、靈活性和動(dòng)態(tài)適應(yīng)性。其中，推動(dòng)資源產(chǎn)權(quán)治理、產(chǎn)業(yè)治理和生態(tài)治理相結(jié)合的新管理模式代表了未來的發(fā)展趨勢(shì)。雖然當(dāng)今世界上各種新管理模式具體表現(xiàn)不同，但在本質(zhì)上具有一定的相通性，即以適度性為原則，越來越注重協(xié)同、合作、綜合和統(tǒng)一的治理理念。
推動(dòng)資源稅費(fèi)征收是提高資源保障能力的重要手段
由于部分自然資源的可耗竭性，管理者要對(duì)自然資源進(jìn)行合理規(guī)劃和核算。其中，經(jīng)濟(jì)手段就是此類資源管理非常重要的一種政策工具，包括通過健全價(jià)格形成機(jī)制、確定所有權(quán)使用權(quán)、創(chuàng)新更為靈活的權(quán)利結(jié)構(gòu)以適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制的訴求，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置下自然資源的可持續(xù)利用等。建立健全這些政策工具，需要辨析產(chǎn)權(quán)與外部性、市場(chǎng)準(zhǔn)入和定價(jià)機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償、資源稅和收益共享機(jī)制等自然資源資產(chǎn)管理中的重要關(guān)系。
對(duì)于產(chǎn)權(quán)邊界模糊而難以界定、外部性很強(qiáng)的自然資源，應(yīng)繼續(xù)以公共產(chǎn)權(quán)主體為所有者，但需要改變多部門分散管理的所有權(quán)結(jié)構(gòu)，由統(tǒng)一的政府機(jī)構(gòu)組織作為單一的所有者來管理，以減少相互危害的外部性。自然資源的市場(chǎng)準(zhǔn)入和定價(jià)機(jī)制就是根據(jù)資源特征和市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制來確定自然資源進(jìn)入市場(chǎng)的清單和定價(jià)方式。作為市場(chǎng)的重要支撐，政府應(yīng)該將自然資源資產(chǎn)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，這能夠?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)於ㄕ邔?shí)施基礎(chǔ)。同時(shí)，資源稅費(fèi)的合理設(shè)置非常重要。資源稅費(fèi)的征收，可以調(diào)節(jié)資源的級(jí)差收益，促進(jìn)資源的合理開發(fā)，使資源產(chǎn)品的成本和價(jià)格能反映出其稀缺性和市場(chǎng)需求，落實(shí)所有者和使用者權(quán)益以及代際公平。政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間對(duì)增值收益的合理分配也將有助于自然資源高效管理的政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力是保障自然資源安全的重點(diǎn)
自然資源管理還需要重點(diǎn)關(guān)注如何通過減排和增匯兩條途徑助推實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。節(jié)能減排主要通過加快開發(fā)太陽能、風(fēng)能、地?zé)崮艿惹鍧嵞茉?，減少煤炭、石油等化石能源使用；加強(qiáng)鋰、鈷、稀土、鎳、錳等新能源金屬勘查開發(fā)，促進(jìn)新型能源替代技術(shù)發(fā)展等，助力降低碳排放。固碳增匯是指更好地發(fā)揮森林、海洋、草原、濕地、耕地、巖溶等自然生態(tài)系統(tǒng)的固碳功能，切實(shí)提高碳匯能力和效率。耕地碳匯與用地類型、耕作方式等多種因素關(guān)系密切，采用土壤施肥、秸稈還田、耕作制度等管理策略可對(duì)土壤有機(jī)碳產(chǎn)生影響，有效增加耕地碳匯。植被恢復(fù)、土地利用調(diào)整等石漠化治理措施，能有效增強(qiáng)土壤碳循環(huán)強(qiáng)度。要加速提升海洋碳匯能力建設(shè)，通過海洋生態(tài)系統(tǒng)養(yǎng)護(hù)、修復(fù)和保護(hù)，應(yīng)對(duì)海洋酸化等路徑，可大幅度提升我國(guó)海洋碳匯潛力。對(duì)巖溶碳匯要有條件地實(shí)施人工干預(yù)，通過造林種草、土壤改良、外源水灌溉、水生植物培育和添加生物酶等人工干預(yù)技術(shù)增強(qiáng)巖溶作用，開展科技攻關(guān)和工程示范，穩(wěn)步提高巖溶碳匯。
擴(kuò)大生態(tài)空間、提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量是增加碳匯的重要路徑。據(jù)聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)估算，2010年~2019年，化石燃料和土地利用導(dǎo)致的碳排放中，46%存留在大氣，31%被陸地吸收，剩余23%被海洋吸收。目前要以自然承載力為基礎(chǔ)，通過增加森林、草原、濕地等重要生態(tài)系統(tǒng)的面積，優(yōu)化樹種草種等植物配置結(jié)構(gòu)，精準(zhǔn)提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，有效增加生態(tài)系統(tǒng)碳匯。
技術(shù)創(chuàng)新為拓展碳匯新領(lǐng)域提供新動(dòng)能。二氧化碳捕集利用與封存是現(xiàn)階段保障能源安全、實(shí)現(xiàn)化石能源大規(guī)模低碳化利用的關(guān)鍵技術(shù)，可廣泛用于油氣等礦產(chǎn)開采、化工、生物質(zhì)利用等。我國(guó)陸上和海洋二氧化碳地質(zhì)封存潛力達(dá)7.5萬億噸，適宜封存和利用的場(chǎng)地主要集中在鄂爾多斯、準(zhǔn)格爾、塔里木、松遼、四川和渤海灣等大中型盆地，盆地內(nèi)部和周邊油氣、煤層氣資源豐富，且周邊煤化工、鋼鐵工業(yè)等高排放源密集，二氧化碳利用途徑多，具備較好的“源—匯”匹配基礎(chǔ)，能源與工業(yè)原料生產(chǎn)可通過二氧化碳捕集利用與封存實(shí)現(xiàn)較低成本的低碳化改造。目前我國(guó)已開展的二氧化碳捕集利用與封存示范工程規(guī)模一般在萬噸到十萬噸級(jí)，未來亟待開展百萬噸甚至千萬噸級(jí)的大規(guī)模示范工程。
要充分發(fā)揮能源礦產(chǎn)（尤其是煤炭）的兜底保障作用。合理配置雙碳目標(biāo)下所需的能源礦產(chǎn)“資源—產(chǎn)能—產(chǎn)品”儲(chǔ)備能力。加大能源礦產(chǎn)勘探，尤其進(jìn)一步加強(qiáng)補(bǔ)充精細(xì)勘查、煤盆地和煤共伴生礦產(chǎn)協(xié)同勘查，提升經(jīng)濟(jì)可采的煤炭資源儲(chǔ)量規(guī)模。建立能源“資源—產(chǎn)能—產(chǎn)品”三位一體的儲(chǔ)備體系，推進(jìn)動(dòng)態(tài)儲(chǔ)備管理體系建設(shè)，加強(qiáng)開采、利用的規(guī)劃性管理，對(duì)全國(guó)能源資源勘查、開采利用狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，推動(dòng)動(dòng)態(tài)收儲(chǔ)釋儲(chǔ)，形成長(zhǎng)效、合理的儲(chǔ)備機(jī)制。
自然資源工作在促進(jìn)提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力上前景廣闊。在自然資源管理實(shí)踐中，要深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，認(rèn)真履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)，發(fā)揮自然資源要素配置和自然生態(tài)系統(tǒng)在減排、增匯中的核心載體功能。當(dāng)前，自然資源管理要重點(diǎn)做好國(guó)土空間規(guī)劃引領(lǐng)，正確處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，加快推進(jìn)山水林田湖草沙冰一體化保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，繼續(xù)努力推動(dòng)土地利用方式轉(zhuǎn)變，拓展土地節(jié)約集約高效利用空間，持續(xù)推進(jìn)國(guó)土造林綠化。
在“十四五”期間乃至更長(zhǎng)時(shí)期，要扎實(shí)推進(jìn)國(guó)土空間修復(fù)及碳匯計(jì)量監(jiān)測(cè)相關(guān)基礎(chǔ)工作，提高生態(tài)碳匯計(jì)量及監(jiān)測(cè)評(píng)估能力，不斷加強(qiáng)耕地碳匯、海洋碳匯和地質(zhì)碳匯工作，不斷提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯潛力，并健全分類分級(jí)分區(qū)生態(tài)固碳補(bǔ)償機(jī)制，深入優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、資源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間格局，為減碳增匯提供科學(xué)的自然資源治理方案。
（作者單位：中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院）
