隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，如何充分利用新常態(tài)帶來(lái)的機(jī)遇，轉(zhuǎn)變耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用模式，提高利用效率和生態(tài)價(jià)值，值得思考。
耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用的困境
耕地后備資源持續(xù)減少。2002年，我國(guó)可開(kāi)墾的耕地后備資源共有701.66萬(wàn)公頃，據(jù)歷年國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒，2000年～2012年間全國(guó)共開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地187.09萬(wàn)公頃，占全部數(shù)量的26.66%，部分地區(qū)耕地后備面積急劇下降，區(qū)位條件好、開(kāi)發(fā)成本低、生態(tài)影響小的耕地后備資源大都已開(kāi)發(fā)完畢。另外，相當(dāng)一部分后備耕地資源已植樹(shù)造林，致使可開(kāi)發(fā)部分更少。如浙江省舟山市，上輪耕地后備資源調(diào)查數(shù)據(jù)為5935.36公頃，本輪試點(diǎn)縣市數(shù)據(jù)顯示為1788.84公頃，減少了69.86%。
新開(kāi)發(fā)的耕地質(zhì)量偏低。耕地后備資源開(kāi)發(fā)作為補(bǔ)充建設(shè)占用耕地的主要手段，是確保耕地紅線(xiàn)的基礎(chǔ)。但是建設(shè)占用的耕地大部分為城鎮(zhèn)周?chē)貏?shì)平坦、交通便利、水利條件較好、土質(zhì)較肥沃的高等別耕地，而新開(kāi)發(fā)的耕地主要分布在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，自然條件較差的地區(qū)，且主要為旱地。這些土地的原有耕種條件較差，很難形成一定的生產(chǎn)能力，再加上后期管護(hù)不力和由經(jīng)濟(jì)效益引發(fā)的撂荒現(xiàn)象，造成補(bǔ)充耕地的質(zhì)量難以達(dá)到被占用耕地的質(zhì)量， “占優(yōu)補(bǔ)劣”問(wèn)題較為突出。據(jù)有關(guān)專(zhuān)家對(duì)華中某省補(bǔ)充耕地等別的測(cè)算分析，僅有36%的補(bǔ)充耕地達(dá)到占用耕地等別（省等），50%低于占用耕地1個(gè)～4個(gè)等級(jí)，14%低于占用耕地5個(gè)～7個(gè)等級(jí)。根據(jù)對(duì)河北省耕地“占補(bǔ)平衡”項(xiàng)目的調(diào)查，建設(shè)占用的耕地主要分布在平原城鎮(zhèn)周?chē)|(zhì)量較高的耕地，補(bǔ)充耕地主要在壩上地區(qū)。部分項(xiàng)目實(shí)際施工未達(dá)到項(xiàng)目立項(xiàng)審批及規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，新增耕地中缺乏田間道、生產(chǎn)路、溝渠、蓄水池等相關(guān)配套設(shè)施，同時(shí)存在著農(nóng)田水利設(shè)施損壞等后期管護(hù)不力和撂荒狀態(tài)。
耕地后備資源開(kāi)發(fā)引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題令人堪憂(yōu)。部分地區(qū)通過(guò)開(kāi)墾濕地、毀林造田、侵占河床、開(kāi)墾草原等方式增加耕地，不僅嚴(yán)重破壞了生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能，造成水土流失、土壤沙化、洪澇災(zāi)害頻發(fā)，而且使新增耕地本身受自然災(zāi)害威脅的可能性也大大增加。如果在補(bǔ)充耕地過(guò)程中不能充分考慮生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，這些開(kāi)發(fā)的耕地在若干年后又將成為退耕對(duì)象，造成極大浪費(fèi)。如河北壩上地區(qū)，生態(tài)脆弱、自然條件差，從上世紀(jì)50年代開(kāi)始，大規(guī)模開(kāi)墾、過(guò)度放牧，僅中度以上退化面積達(dá)到350萬(wàn)畝。
新常態(tài)下耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用面臨的新特點(diǎn)
國(guó)土資源總需求仍然居高不下。新常態(tài)下，國(guó)土資源需求結(jié)構(gòu)已開(kāi)始發(fā)生變化：生產(chǎn)性需求趨于減少，生活性、生態(tài)性需求顯著增加，總需求仍然居高不下。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)階段，新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)更新，都需要一定的騰挪空間，產(chǎn)業(yè)用地需求仍會(huì)十分強(qiáng)勁，但是隨著中央加強(qiáng)新增建設(shè)用地的管控和集約節(jié)約用地政策的實(shí)施，這部分建設(shè)用地占用耕地將會(huì)一定程度的減少，增量擴(kuò)張為主轉(zhuǎn)向盤(pán)活存量與做優(yōu)增量并舉。同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)用地需求仍會(huì)持續(xù)增加，配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍會(huì)持續(xù)一段時(shí)間。伴隨區(qū)域結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化，東部在結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)，中西部后發(fā)優(yōu)勢(shì)不斷發(fā)力，區(qū)域用地需求將會(huì)有所轉(zhuǎn)變。
生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能得到廣泛認(rèn)可。新常態(tài)下，生態(tài)文明建設(shè)對(duì)耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用的驅(qū)動(dòng)力將加大。我國(guó)具有規(guī)模開(kāi)發(fā)價(jià)值的耕地后備資源有相當(dāng)大的比例處在生態(tài)脆弱帶，在開(kāi)發(fā)過(guò)程中，稍有不慎，就可能引起當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的破壞，甚至形成災(zāi)難性的后果。黨的十八大報(bào)告明確寫(xiě)入了生態(tài)文明建設(shè)的基本要求，強(qiáng)調(diào)要守住“生態(tài)紅線(xiàn)”，將生態(tài)文明建設(shè)提升到一個(gè)新的高度。今后，隨著民眾追求更好品質(zhì)生活和文化享受愿望，社會(huì)對(duì)生態(tài)安全的關(guān)注度將會(huì)持續(xù)上升，因此，耕地后備資源開(kāi)發(fā)中，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能將會(huì)得到進(jìn)一步的認(rèn)可和強(qiáng)化。
新常態(tài)下耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用的建議
加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，設(shè)定耕地后備資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)差別化目標(biāo)。當(dāng)前，應(yīng)按照十八大精神，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，逐步建立和完善與之相配套的法律法規(guī)和政策、規(guī)劃，切實(shí)推進(jìn)耕地后備資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)。耕地后備資源開(kāi)發(fā)與利用面臨的地域遼闊、區(qū)域差異顯著的基本特征，需要在研究區(qū)域差異化的開(kāi)發(fā)與利用方向的基礎(chǔ)上，明確清晰的目標(biāo)界定和功能定位，防止“一刀切”。根據(jù)資源承載力優(yōu)化開(kāi)發(fā)利用的空間布局，劃定耕地后備資源重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、適度開(kāi)發(fā)區(qū)、生態(tài)建設(shè)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)，設(shè)定差別化開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)，明確開(kāi)發(fā)重點(diǎn)區(qū)域和重大工程，從而采取更有針對(duì)性的政策，發(fā)揮資金投入的最佳效益，實(shí)現(xiàn)全國(guó)耕地后備資源開(kāi)發(fā)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。
加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，建立科學(xué)的耕地后備資源開(kāi)發(fā)管理機(jī)制。開(kāi)發(fā)耕地后備資源的前提是從全局生態(tài)環(huán)境保護(hù)出發(fā)，依據(jù)“在開(kāi)發(fā)中保護(hù)、在保護(hù)中開(kāi)發(fā)”的基本原則，建立耕地后備資源開(kāi)發(fā)管理機(jī)制。耕地后備資源開(kāi)發(fā)前應(yīng)進(jìn)行翔實(shí)的調(diào)研和生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，充分論證新增耕地可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響，制定生態(tài)保護(hù)方案和應(yīng)對(duì)措施，盡可能地避免或減輕因耕地開(kāi)發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。開(kāi)發(fā)過(guò)程中各項(xiàng)工程應(yīng)充分利用生態(tài)化工程規(guī)劃和設(shè)計(jì)，進(jìn)行生態(tài)化施工，達(dá)到開(kāi)發(fā)利用全鏈條生態(tài)保護(hù)，實(shí)行開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的生態(tài)全程跟蹤管理。工程施工完畢后，要強(qiáng)化后期管護(hù)，加強(qiáng)地力培護(hù)。通過(guò)上述開(kāi)發(fā)項(xiàng)目生態(tài)化管理制度，可有效保證開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的科學(xué)性和生態(tài)保護(hù)，同時(shí)也是對(duì)土地開(kāi)發(fā)進(jìn)行科學(xué)化管理的關(guān)鍵。
加大科技投入，提升補(bǔ)充耕地質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)耕地“占補(bǔ)平衡”戰(zhàn)略目標(biāo)。針對(duì)當(dāng)前存在“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象和生態(tài)化整治理論和技術(shù)的缺乏，應(yīng)加大土地整治科技投入，創(chuàng)新理論基礎(chǔ)，加強(qiáng)共性技術(shù)研究，加強(qiáng)土地整治實(shí)用技術(shù)的開(kāi)發(fā)和推廣，堅(jiān)持“數(shù)、質(zhì)、生”并重的原則，增加耕地后備資源開(kāi)發(fā)的科技含量，提高補(bǔ)充耕地的質(zhì)量等級(jí)，探索更加合理的跨區(qū)域補(bǔ)充耕地機(jī)制和占補(bǔ)平衡指標(biāo)市場(chǎng)化交易機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)國(guó)家耕地“占補(bǔ)平衡”的戰(zhàn)略目標(biāo)。
吸引社會(huì)資本，完善耕地后備資源開(kāi)發(fā)利益分配機(jī)制。耕地后備資源開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)耗資巨大的工程，需要有大量資金保障，政府投資是一項(xiàng)重要的資金來(lái)源。但財(cái)政資金畢竟有限，所以應(yīng)針對(duì)具體的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，按照市場(chǎng)規(guī)律，在開(kāi)發(fā)利用建設(shè)及經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，吸引社會(huì)資本投入，采用市場(chǎng)機(jī)制充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與的積極性。按照“誰(shuí)投入、誰(shuí)受益”的原則，完善適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的耕地后備資源開(kāi)發(fā)利益分配機(jī)制，明晰各方職責(zé)義務(wù)，解決土地開(kāi)發(fā)的資金投入、過(guò)程監(jiān)管、后續(xù)實(shí)施和收入分配等切實(shí)問(wèn)題，推進(jìn)耕地后備資源開(kāi)發(fā)的產(chǎn)業(yè)化，可有效地推進(jìn)土地整治進(jìn)程和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的繁榮，同時(shí)可以減輕國(guó)家財(cái)政壓力?！ ?qiáng)化耕地后備資源開(kāi)發(fā)監(jiān)督約束機(jī)制。要加強(qiáng)耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用的宣傳，充分利用各種媒體，對(duì)土地整治規(guī)劃、土地開(kāi)發(fā)年度計(jì)劃與土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)與實(shí)施效果進(jìn)行廣泛宣傳，提高全社會(huì)對(duì)耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用的認(rèn)識(shí)，樹(shù)立保護(hù)和建設(shè)生態(tài)環(huán)境中重要作用的認(rèn)知。在耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目規(guī)劃與實(shí)施過(guò)程中，建立、健全農(nóng)戶(hù)參與機(jī)制，合理定位政府、專(zhuān)家的職能，提高農(nóng)戶(hù)在生產(chǎn)方式選擇、用地布局、市場(chǎng)開(kāi)發(fā)等方面的參與性，強(qiáng)化在耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用中的監(jiān)督約束機(jī)制，增強(qiáng)公眾參與和監(jiān)督意識(shí)，從而促進(jìn)耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目規(guī)劃的可行性和效率的提高。
