新疆能源產(chǎn)業(yè)涵蓋了進(jìn)口、生產(chǎn)、消費(fèi)、綜合利用等各個(gè)環(huán)節(jié)，新疆又擔(dān)負(fù)著連接和建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的重要使命，天時(shí)、地利和人和，讓新疆成為油氣資源上游改革試點(diǎn)首選。而細(xì)看方案，改傳統(tǒng)的行政授予為招標(biāo)制、試點(diǎn)改革區(qū)塊同時(shí)包括增量和存量區(qū)塊、充分考慮資源所在地的利益訴求、探索建立一套完善的進(jìn)入、退出和轉(zhuǎn)讓機(jī)制四個(gè)方面，是今次新疆油氣資源上游領(lǐng)域改革試點(diǎn)的最大亮點(diǎn)。
國土資源部本月早些時(shí)候發(fā)布了新疆石油天然氣勘查區(qū)塊招標(biāo)公告，首次通過招標(biāo)出讓石油天然氣勘查開采權(quán)，這不僅標(biāo)志著以新疆為試點(diǎn)的油氣資源上游領(lǐng)域改革拉開序幕，也為外界預(yù)判未來油氣改革方案提供了很好的思路和線索。
我國油氣改革綜合試驗(yàn)之所以選擇新疆，是因?yàn)樾陆茉串a(chǎn)業(yè)涵蓋了進(jìn)口、生產(chǎn)、消費(fèi)、綜合利用等各個(gè)環(huán)節(jié)：新疆油氣資源豐富，在第二次全國油氣資源評(píng)價(jià)中，新疆陸上石油、天然氣、煤層氣資源預(yù)測(cè)量分別占全國30%、34%、26%；新疆是我國向西開放的橋頭堡，是構(gòu)建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的排頭兵，擔(dān)負(fù)著連接和建設(shè)這條經(jīng)濟(jì)帶的重要使命；新疆現(xiàn)有油氣市場(chǎng)主體相對(duì)充足。目前國內(nèi)三大油氣企業(yè)均已進(jìn)入新疆常規(guī)油氣領(lǐng)域，民營(yíng)能源公司廣匯能源、準(zhǔn)油股份不僅上市，還先后在哈薩克斯坦投資區(qū)塊，且廣匯能源還獲得了原油進(jìn)口權(quán)和相應(yīng)配額。此外，新疆有一批充分市場(chǎng)化的油田技術(shù)服務(wù)企業(yè)。中石油也早已敲定新疆為勘探開發(fā)領(lǐng)域混合所有制改革試點(diǎn)，拿出克拉瑪依油田、塔里木油田和吐哈油田三大油田的部分區(qū)塊不超過49%的股權(quán)引入地方國有資本及民營(yíng)資本。筆者去年底就呼吁過將新疆列為我國油氣改革綜合試驗(yàn)區(qū)，現(xiàn)在，天時(shí)、地利和人和，終于讓新疆成為試點(diǎn)首選。
鑒于我國油氣行業(yè)存在市場(chǎng)供求不平衡；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后；法律體系不夠完善；國有油氣企業(yè)政企不分，市場(chǎng)主體不夠規(guī)范；行業(yè)進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)過高，競(jìng)爭(zhēng)不夠充分，壟斷尤其是行政性壟斷現(xiàn)象突出；油氣價(jià)格難以完全由市場(chǎng)形成，油氣價(jià)格扭曲；油氣管理“重審批、輕監(jiān)督”現(xiàn)象突出，政府存在職能越位、缺位、不到位現(xiàn)象等諸多問題，未來要想促進(jìn)我國油氣產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，油氣改革就不應(yīng)僅是集中于局部的“點(diǎn)式改革”，而應(yīng)是面向全產(chǎn)業(yè)鏈條的“鏈?zhǔn)礁母?rdquo;。而在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條中，正如中石化老專家張抗先生所言：“在目前上中下游都有相當(dāng)充分且相對(duì)平衡發(fā)展的情況下，油氣產(chǎn)業(yè)鏈的正常運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展更大程度上決定于上游不斷發(fā)現(xiàn)、探明新油氣田并向市場(chǎng)提供穩(wěn)定且不斷增長(zhǎng)的供應(yīng)。”因此，油氣體制改革的關(guān)鍵在上游的區(qū)塊壟斷，上游領(lǐng)域的壟斷制約著中下游市場(chǎng)化進(jìn)程，不打破這種壟斷，民營(yíng)企業(yè)沒有油源，油氣管網(wǎng)設(shè)施的公平開放難免成為空談。
由此觀之，改傳統(tǒng)的行政授予為招標(biāo)制、試點(diǎn)改革區(qū)塊同時(shí)包括增量和存量區(qū)塊、充分考慮資源所在地的利益訴求、探索建立一套完善的進(jìn)入、退出和轉(zhuǎn)讓機(jī)制四個(gè)方面，是今次新疆油氣資源上游領(lǐng)域改革試點(diǎn)的最大亮點(diǎn)。
按之前出臺(tái)的《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《石油及天然氣勘查、開采登記管理暫行辦法》，申請(qǐng)勘查石油、天然氣，應(yīng)提交國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立石油公司或同意石油、天然氣勘查的批準(zhǔn)文件及勘查單位法人資格證明。在這種規(guī)定下，非國有資本實(shí)質(zhì)上很難獲得油氣勘查的批準(zhǔn)。這次新疆試點(diǎn)方案，明確說明“經(jīng)國務(wù)院同意”，“采用資格后審辦法對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行資格審查，在開標(biāo)后由評(píng)標(biāo)組照招標(biāo)文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和方法，審查投標(biāo)人資格。領(lǐng)取招標(biāo)文件時(shí)，對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行一般情況審查。”對(duì)投標(biāo)人不采用事前審批制，而是資格后審，這才是真正意義上的放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入。按此次國土部參與招標(biāo)的條件，滿足境內(nèi)注冊(cè)、最終絕對(duì)控股股東或最終實(shí)際控制人為境內(nèi)主體、凈資產(chǎn)10億元的內(nèi)資公司都可以參與投標(biāo)。在此條件范圍內(nèi)，不分國企、民企、石油企業(yè)或非石油企業(yè)都可競(jìng)標(biāo)。
對(duì)油氣資源上游領(lǐng)域改革，對(duì)區(qū)塊招標(biāo)或轉(zhuǎn)讓，之前有不少人建議應(yīng)注重增量而不是存量，理由是這樣改革阻力小，成本較低，相對(duì)容易操作。但此次公告推出的六個(gè)區(qū)塊，既有國家財(cái)政出錢地質(zhì)調(diào)查，沒有被現(xiàn)有國有石油公司登記的區(qū)塊（即空白區(qū)塊，在改革中這被視為增量），也有中石油和中石化退出的區(qū)塊（在改革中這被視為存量）。由于退出的區(qū)塊涉及中石油和中石化的現(xiàn)有利益，操作起來有阻力，所以需要政府部門與國有石油公司多次協(xié)商和溝通。這反映出國家在油氣資源上游領(lǐng)域改革的力度和決心，未來油氣資源上游領(lǐng)域改革也將會(huì)涉及存量區(qū)塊。
無論是中央還是地方，政府還是企業(yè)，油氣資源都是一筆巨大的財(cái)富，而任何改革都意味著利益的重新平衡或轉(zhuǎn)移?；诖耍陆圏c(diǎn)改革方案充分考慮了央企與地方企業(yè)、企業(yè)與地方之間的利益平衡，并突出了對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持，積極協(xié)調(diào)、支持新疆企業(yè)與中石油、中石化建立合作共贏、利益共享機(jī)制，在石油公司礦業(yè)權(quán)區(qū)塊內(nèi)，通過合資合作方式開展油氣勘查開采。在油氣勘查區(qū)塊招標(biāo)中，在企業(yè)承諾的勘查工作量相同時(shí)，新疆企業(yè)優(yōu)先獲得區(qū)塊；還明確規(guī)定中標(biāo)企業(yè)轉(zhuǎn)入開采后應(yīng)在資源地注冊(cè)企業(yè)；國家將加大新疆油氣基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查力度，以進(jìn)一步摸清資源家底。據(jù)估算，按新疆油氣5000萬噸油當(dāng)量的產(chǎn)量計(jì)，單資源稅一項(xiàng)，新疆就能增加地方稅收90億元左右。
新疆這次試點(diǎn)還在探索完善既適合油氣勘查開采特點(diǎn)又能發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用的競(jìng)爭(zhēng)性出讓制度。通過區(qū)塊面向社會(huì)公開招標(biāo)，符合準(zhǔn)入條件的企業(yè)均可參與投標(biāo)，承諾勘查工作量多的企業(yè)中標(biāo)，明確規(guī)定“探礦權(quán)三年到期后，對(duì)勘查投入進(jìn)行考核，完成承諾勘查工作量的，按原面積延續(xù)探礦權(quán);未完成承諾勘查工作量的，按照未完成比例執(zhí)行履約保函，核減區(qū)塊面積后延續(xù)探礦權(quán)”。這實(shí)際上是在探索建立一個(gè)油氣資源區(qū)塊的退出和轉(zhuǎn)讓機(jī)制。
當(dāng)然，盡管新疆首次開放六個(gè)油氣勘查區(qū)塊，意味著油氣上游領(lǐng)域改革破冰，具有里程碑的意義，但對(duì)于整個(gè)油氣行業(yè)來說，此次試點(diǎn)改革只是萬里長(zhǎng)征走完第一步。油氣資源勘查開采高風(fēng)險(xiǎn)、高投入、高技術(shù)、長(zhǎng)周期、高回報(bào)，對(duì)競(jìng)標(biāo)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)控制措施等要求較高，再加上當(dāng)前整個(gè)油氣行業(yè)正在經(jīng)歷的低迷行情，國際石油巨頭都在低油價(jià)沖擊下對(duì)勘探開采成本嚴(yán)格控制或大幅削減，這是新疆改革試點(diǎn)要面對(duì)的外部環(huán)境，對(duì)此可能造成的不利局面與增大的難度，我們得有充分的認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)備。
