不過，對(duì)于什么是“化石能源補(bǔ)貼”，如何計(jì)算?目前業(yè)界仍存在很大爭(zhēng)議。“首先要把化石能源補(bǔ)貼概念搞清楚，還得把補(bǔ)貼方法學(xué)搞清楚?！毖杏憰?huì)上，國家發(fā)改委氣候戰(zhàn)略中心主任李俊峰舉例說，“我曾經(jīng)質(zhì)問美國專家，你們美國當(dāng)年把軍艦開到波斯灣，算不算對(duì)化石能源補(bǔ)貼?他們都笑了?！?
煤炭生產(chǎn)補(bǔ)貼超350億?
在2009年召開的G20峰會(huì)上，形成了自愿性的化石能源補(bǔ)貼報(bào)告機(jī)制;2012年的G20峰會(huì)提出了建立化石能源補(bǔ)貼同行審議機(jī)制。
4月19日，國際可持續(xù)發(fā)展研究院等發(fā)布的《中國的煤炭生產(chǎn)補(bǔ)貼》報(bào)告稱，2013年，中國的煤炭領(lǐng)域，除對(duì)行業(yè)的優(yōu)惠貸款支持外，煤炭生產(chǎn)補(bǔ)貼共計(jì)357億元人民幣(58億美元)。
報(bào)告稱，基于對(duì)每項(xiàng)財(cái)政和其他相關(guān)政策的評(píng)估，共識(shí)別出2013年至2015年間18項(xiàng)與煤炭開采業(yè)務(wù)相關(guān)的補(bǔ)貼，并對(duì)其中的11項(xiàng)進(jìn)行了量化。根據(jù)規(guī)模大小，其中最重要的幾項(xiàng)有：
來自省和省級(jí)以下政府的臨時(shí)稅費(fèi)減免16.5億美元;中央財(cái)政對(duì)固定資產(chǎn)的投資12.7億美元;對(duì)整頓關(guān)閉的煤礦的補(bǔ)償10.3億美元;增值稅退稅包括煤層氣退稅4.6億美元;給上市煤炭企業(yè)的直接補(bǔ)貼1億美元;煤層氣生產(chǎn)補(bǔ)貼7000萬美元;中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)支持5000萬美元;海外煤礦資源的特設(shè)風(fēng)險(xiǎn)勘查基金1000萬美元。
研究顯示，中國的煤炭生產(chǎn)補(bǔ)貼相對(duì)煤炭產(chǎn)量(2014年達(dá)38.7億噸)而言規(guī)模不大。據(jù)估算每年的補(bǔ)貼率介于每噸1.5到3美元之間(包含信貸支持)。然而，通過不同形式發(fā)放的煤炭生產(chǎn)補(bǔ)貼會(huì)對(duì)煤炭生產(chǎn)、加工、消費(fèi)和其他活動(dòng)產(chǎn)生不同的影響。
報(bào)告稱，相比其他補(bǔ)貼(如增值稅退稅或關(guān)閉煤礦補(bǔ)償)，信貸支持、中央財(cái)政的固定資產(chǎn)投資以及直接撥款的危害更大，因?yàn)檫@類補(bǔ)貼通過投資鎖定了長期的煤炭使用。
除了優(yōu)惠的財(cái)政措施外，其他政策在支持煤炭生產(chǎn)方面也發(fā)揮了重要作用。如對(duì)進(jìn)口煤炭的質(zhì)量控制以及對(duì)國有煤炭企業(yè)的優(yōu)惠貸款，構(gòu)成了數(shù)十億人民幣的補(bǔ)貼。此外，國有企業(yè)通過現(xiàn)有的制度安排也可以獲得更多支持，如對(duì)國有企業(yè)的一些優(yōu)惠政策等。
“從國際上看，多數(shù)情況下，化石能源補(bǔ)貼都是低效的政策工具?！眻?bào)告說。
補(bǔ)貼扭曲了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)?
“價(jià)格不反映煤炭等化石燃料的真實(shí)成本，也是一種‘補(bǔ)貼’?！弊匀毁Y源保護(hù)協(xié)會(huì)高級(jí)顧問楊富強(qiáng)說。他介紹，該協(xié)會(huì)此前利用不同的貨幣估算方法和2012年的數(shù)據(jù)，測(cè)算了中國煤炭使用所產(chǎn)生的環(huán)境和健康外部成本。
計(jì)算結(jié)果顯示，噸煤產(chǎn)生的環(huán)境和健康影響為302.62元，其中煤炭生產(chǎn)的外部損害成本為66.3元/噸煤，約占21.9%;煤炭運(yùn)輸?shù)耐獠繐p害成本為27.8元/噸煤，約占9.2%;煤炭消費(fèi)的外部損害成本為208.48元/噸煤，約占68.9%。2012年煤炭開采利用的環(huán)境和社會(huì)外部成本為1.1826萬億元，占當(dāng)年GDP的2.3%，煤炭排放的CO2所造成的氣候變化損失為0.6284萬億元，占當(dāng)年GDP的1.2%。
“對(duì)化石能源的補(bǔ)貼，對(duì)于整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)分配是很大的扭曲?！敝袊鐣?huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所能源研究室副主任劉強(qiáng)說，目前，中國能源領(lǐng)域尤其石油和天然氣領(lǐng)域，其利潤率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于社會(huì)平均利潤率。而從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上講，競(jìng)爭(zhēng)最充分領(lǐng)域的利潤率應(yīng)該是社會(huì)平均利潤率。
“如果完全競(jìng)爭(zhēng)的話，社會(huì)平均利潤率也就是5%-6%的水平。但實(shí)際上，石油和天然氣領(lǐng)域的利潤率達(dá)到46%，比煙草業(yè)33%的利潤率還高。”劉強(qiáng)說，“從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上講，任何對(duì)生產(chǎn)的補(bǔ)貼實(shí)際上都是錯(cuò)誤的。因?yàn)樯a(chǎn)是典型的企業(yè)行為，企業(yè)需要承受它的決策是否對(duì)錯(cuò)。”
屬中國國情的算不算補(bǔ)貼?
不過，對(duì)于化石能源補(bǔ)貼，在業(yè)界仍存在很大分歧和爭(zhēng)議。
國際可持續(xù)發(fā)展研究院全球補(bǔ)貼倡議(IISD-GSI)研究員Richard Bridle介紹，不同國際機(jī)構(gòu)，例如國際能源署、OECD和國際貨幣基金組織對(duì)化石能源補(bǔ)貼的定義不同，并根據(jù)各自對(duì)化石能源界定的補(bǔ)貼開發(fā)了不同的估算方法和模型。
“中國的能源問題比較復(fù)雜，是一個(gè)‘公說公有理、婆說婆有理’的東西?！崩羁》逭f，“化石能源有沒有補(bǔ)貼，到底有沒有補(bǔ)貼化石能源，這是大家很關(guān)注的一個(gè)問題?；茉吹恼鎸?shí)成本到底是多少?特別是它的環(huán)境代價(jià)有多少?這些到現(xiàn)在還沒有一個(gè)嚴(yán)肅的討論?！薄澳茉囱a(bǔ)貼改革需符合市場(chǎng)化推進(jìn)的過程，避免單獨(dú)冒進(jìn)?！?
國家發(fā)改委能源所能源系統(tǒng)研究中心副主任馮升波認(rèn)為，中國的化石能源補(bǔ)貼改革是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的多個(gè)層面，需要放在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)和體制改革的大環(huán)境，特別是當(dāng)前稅制改革的框架下，綜合考慮可能產(chǎn)生的各種影響，制定有效的配套政策和保障措施，有計(jì)劃有步驟地取消鼓勵(lì)浪費(fèi)的、低效的化石能源補(bǔ)貼，以減少化石能源補(bǔ)貼改革給社會(huì)和經(jīng)濟(jì)帶來的負(fù)面影響。
“最優(yōu)的能源供給應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)上廉價(jià)、環(huán)境友好、供給系統(tǒng)智慧化并能柔性應(yīng)對(duì)突發(fā)性沖擊?！眲?qiáng)說。
中國是世界上最大的煤炭生產(chǎn)國和消費(fèi)國。攝影/章軻
中國的煤炭產(chǎn)量和投資。資料來源：能源基金會(huì)和國家統(tǒng)計(jì)局
2013年中國煤炭生產(chǎn)補(bǔ)貼清單。資料來源：國際可持續(xù)發(fā)展研究院
煤炭企業(yè)借款利率。資料來源：國際可持續(xù)發(fā)展研究院
