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今天是第26個(gè)全國(guó)土地日。今年土地日宣傳活動(dòng)的主題是：節(jié)約集約用地，切實(shí)保護(hù)耕地。 作為土地管理的重要組成部分，礦用土地管理一直是本報(bào)關(guān)注的焦點(diǎn)。值此第26個(gè)全國(guó)土地日之際，讓我們?cè)跒g覽各地國(guó)土資源部門(mén)宣傳活動(dòng)的同時(shí)，了解礦業(yè)用地，更加珍惜身邊的每一寸土地。 1998年修改的《土地管理法》第57條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國(guó)有土地或者農(nóng)民集體所有土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)批準(zhǔn)”。法律正式規(guī)定了臨時(shí)用地制度，并明確了臨時(shí)用地行業(yè)范圍、用地審批程序以及兩年用地期限。 礦業(yè)開(kāi)發(fā)分為地質(zhì)勘查和礦產(chǎn)開(kāi)采兩種形態(tài)，修改后的《土地管理法》創(chuàng)設(shè)了地質(zhì)勘查及其礦產(chǎn)開(kāi)采項(xiàng)目施工可采取臨時(shí)用地方式獲取國(guó)家或集體所有土地的制度。 礦業(yè)臨時(shí)用地制度形成于特定的歷史時(shí)期，普遍運(yùn)用于地質(zhì)勘查及開(kāi)采的某些項(xiàng)目。進(jìn)入本世紀(jì)后，出現(xiàn)一種將臨時(shí)用地方式向礦產(chǎn)開(kāi)采方面普遍推行的趨勢(shì)。 自2005年起，國(guó)土資源部在廣西平果縣開(kāi)展鋁土礦試點(diǎn)采礦用地方式改革；2011年分別在山西平朔露天煤礦、內(nèi)蒙古鄂爾多斯市露天煤礦和云南磷化露天磷礦等地區(qū)擴(kuò)大采礦臨時(shí)用地方式試點(diǎn)改革；2012年在山西省范圍內(nèi)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，選擇10座露天煤礦和鋁礦開(kāi)展采礦臨時(shí)用地方式改革。 試點(diǎn)的內(nèi)容主要包括：采礦用地試行分期實(shí)施、分期供地、到期歸還的臨時(shí)用地方式使用農(nóng)民集體土地，不轉(zhuǎn)變農(nóng)村集體土地農(nóng)業(yè)用途，不再實(shí)施集體土地征收程序，維持土地的集體所有權(quán)性質(zhì)和承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系不變。 廣西平果鋁土礦采礦臨時(shí)用地方式改革試點(diǎn)驗(yàn)收后，學(xué)術(shù)界和相關(guān)政府部門(mén)基本肯定了臨時(shí)性采礦用地方式的價(jià)值，能夠兼顧農(nóng)民、企業(yè)、政府的多方利益，較好地化解了礦業(yè)開(kāi)發(fā)與利用土地的矛盾，是采礦用地制度改革的重大創(chuàng)新。但是，在實(shí)際操作中，也暴露出一些弊端。 礦業(yè)臨時(shí)用地制度，中國(guó)歷史上沒(méi)有，其他國(guó)家也難以找到，是我國(guó)土地立法史上的一種特殊安排。在常規(guī)制度的條件成熟前，以礦業(yè)臨時(shí)用地作為一種過(guò)渡，盡管發(fā)揮了重要作用，但其畢竟是在沒(méi)有其他辦法解決問(wèn)題時(shí)使用的一種臨時(shí)辦法，是在迫不得已的條件下為解決問(wèn)題而采取的一種緩沖式方案。專(zhuān)家建議，應(yīng)盡快完成臨時(shí)用地制度向正規(guī)用地制度的過(guò)渡?！?/span> “臨時(shí)用地一般不超過(guò)兩年，這樣的規(guī)定不但給礦業(yè)企業(yè)帶來(lái)了困擾，也增加了企業(yè)和在地村民之間的矛盾，不利于礦業(yè)的健康發(fā)展?！?月22日，在中國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)綠色礦山促進(jìn)工作委員會(huì)的工作會(huì)議上，有企業(yè)界代表如此抱怨道。 經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，礦產(chǎn)品價(jià)格經(jīng)歷了斷崖式下滑，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)壓力可想而知了。在這樣的情勢(shì)下，一直困擾業(yè)界的礦業(yè)用地問(wèn)題，再次浮上臺(tái)面。 “礦業(yè)臨時(shí)用地制度，中國(guó)歷史上沒(méi)有，其他國(guó)家也難以找到，是我國(guó)土地立法史上的一種特殊安排。在新的土地體制出現(xiàn)之前，不可避免地實(shí)行了礦業(yè)臨時(shí)用地制度?！焙蠆涞仔姓W(xué)院法律教授康紀(jì)田撰文表示，當(dāng)這種“臨時(shí)”安排快要終結(jié)時(shí)，暴露的弊端更明顯。 “兩年一過(guò)，又得辦理一次手續(xù)，也得再跟村民協(xié)商補(bǔ)償，每一輪協(xié)商，補(bǔ)償價(jià)格都會(huì)再漲一次，大大增加了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本?！逼髽I(yè)界人士呼吁，礦山企業(yè)的臨時(shí)用地是否可以適當(dāng)放寬年限。 “這個(gè)事我們也正在研究?！痹诋?dāng)天的會(huì)議上，盡管?chē)?guó)土資源部規(guī)劃司副司長(zhǎng)鞠建華現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了回應(yīng)，但他并沒(méi)有就具體的調(diào)整時(shí)間和延長(zhǎng)臨時(shí)用地年限作出具體明確的承諾，因?yàn)椤叭魏我豁?xiàng)政策的變更或修改都得經(jīng)歷一個(gè)過(guò)程”。 不過(guò)，這樣的回應(yīng)還是讓企業(yè)界人士看到了一絲光明。有跡象顯示，礦業(yè)臨時(shí)用地或?qū)⒈３诌m度的彈性。 黨的十八大報(bào)告提出：“必須樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展?！睒?gòu)建和諧礦區(qū)，要堅(jiān)持以人為本，協(xié)調(diào)處理好各方面的利益關(guān)系，做到既依法采礦，又依法使用土地，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、資源效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一，做到人與人、人與自然的可持續(xù)發(fā)展。 我國(guó)沒(méi)有對(duì)礦業(yè)用地法律制度做出系統(tǒng)性規(guī)定，而有關(guān)礦業(yè)用地的規(guī)定也散見(jiàn)于《物權(quán)法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)中，不利于法律的統(tǒng)一和適用。 目前，在實(shí)際操作中，礦業(yè)用地存在著一些突出問(wèn)題：采礦權(quán)審批與其他建設(shè)項(xiàng)目用地審批脫節(jié)，造成相互爭(zhēng)地的現(xiàn)象。一方面，一些建設(shè)項(xiàng)目在辦理用地預(yù)審時(shí)，沒(méi)有充分考慮是否壓覆重要礦產(chǎn)資源，是否設(shè)置了采礦權(quán)，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)后，取得用地困難或需要變更項(xiàng)目位置；另一方面，辦理采礦權(quán)審批時(shí)，沒(méi)有考慮礦區(qū)范圍內(nèi)是否已有通過(guò)用地預(yù)審的建設(shè)項(xiàng)目，容易產(chǎn)生既允許采礦又允許項(xiàng)目建設(shè)的矛盾。 此外，許多地方礦業(yè)用地按建設(shè)用地管理，且用地規(guī)模往往較大，地方在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)，由于受建設(shè)用地發(fā)展規(guī)模約束等原因，未將礦業(yè)用地需要充分納入土地利用規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，土地利用總體規(guī)劃與礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃經(jīng)常出現(xiàn)矛盾，礦業(yè)用地難以得到保障。 盡管有的地方對(duì)礦業(yè)用地采取了“臨時(shí)用地”的處置方式，但臨時(shí)用地補(bǔ)償經(jīng)常出現(xiàn)糾紛，影響礦業(yè)開(kāi)采。勘查用地以及一些采礦用地以臨時(shí)用地方式取得，按要求省級(jí)以下政府要對(duì)臨時(shí)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定。但實(shí)際操作中，由于規(guī)定不夠，通常是企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)協(xié)商補(bǔ)償費(fèi)用、簽訂臨時(shí)用地合同，按照合同約定支付臨時(shí)用地補(bǔ)償費(fèi)，報(bào)縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)批準(zhǔn)。 不過(guò)，由于礦產(chǎn)資源的稀缺性，一些采礦企業(yè)往往能夠獲取采礦的巨額利潤(rùn)，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)此存在“心理落差”，對(duì)土地補(bǔ)償?shù)钠谕低^(guò)高。這就造成雙方難以就臨時(shí)用地補(bǔ)償達(dá)成一致，甚至造成勘查開(kāi)采中，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民阻撓施工，雙方發(fā)生糾紛。盡管這樣，采礦企業(yè)還是樂(lè)此不疲，因?yàn)檫@樣可以突破一些法律的障礙，臨時(shí)租用土地不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)。采礦企業(yè)這種無(wú)奈的選擇，難免會(huì)留下隱憂(yōu)。 專(zhuān)家建議，在修法的過(guò)程中，可以專(zhuān)設(shè)一章規(guī)定礦業(yè)用地的各項(xiàng)制度，包括礦業(yè)用地的市場(chǎng)準(zhǔn)入、礦業(yè)用地的取得方式和取得程序、礦業(yè)用地的審批、礦業(yè)用地的退出機(jī)制、礦業(yè)用地的相鄰關(guān)系以及礦業(yè)用地?fù)p害賠償制度等內(nèi)容，以完善我國(guó)的礦業(yè)立法，促進(jìn)礦業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。 2013年6月27日，作為紀(jì)念當(dāng)年全國(guó)土地日的活動(dòng)之一，中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心在京發(fā)布的《國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)報(bào)告2013》藍(lán)皮書(shū)也曾提出建議，在正在修訂的《礦產(chǎn)資源法》或《土地管理法》中，單設(shè)“礦業(yè)用地”一章。這是首次針對(duì)礦業(yè)用地發(fā)出呼吁的正式官方文本。 該報(bào)告認(rèn)為，正在修訂的《礦產(chǎn)資源法》或《土地管理法》應(yīng)專(zhuān)章明確探礦權(quán)臨時(shí)用地和采礦用地的取得方式和程序、礦業(yè)用地期限確定、不同期限礦業(yè)用地價(jià)款確定、礦業(yè)用地退出、礦業(yè)用地與相鄰?fù)恋仃P(guān)系的處理以及礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓之后土地使用權(quán)如何辦理轉(zhuǎn)讓等制度。 礦產(chǎn)資源勘查是特定的技術(shù)，是對(duì)地表之下的資源賦存情況進(jìn)行勘查；礦產(chǎn)資源開(kāi)采則是通過(guò)特定技術(shù)，將賦存于地表之下的礦產(chǎn)資源開(kāi)采出來(lái)。因此，對(duì)于礦產(chǎn)勘查、開(kāi)采，不僅涉及礦業(yè)權(quán)，同時(shí)還涉及土地使用權(quán)。 報(bào)告稱(chēng)，目前礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)如何有效銜接仍缺乏較為明確的規(guī)定。現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》主要圍繞礦業(yè)權(quán)的設(shè)置進(jìn)行規(guī)定，對(duì)土地使用權(quán)基本沒(méi)有涉及。在《土地管理法》中主要規(guī)定勘查用地可以按臨時(shí)用地使用，而采礦用地則按工業(yè)用地的政策執(zhí)行，但礦業(yè)用地?zé)o論在用途上、位置的不可替代上、使用期限受礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)年限限制上等，都不同于一般意義上的工業(yè)用地，難以適用工業(yè)用地公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式的規(guī)定，也缺乏勘查開(kāi)采目的結(jié)束后土地如何有效退出的規(guī)定。 該報(bào)告指出，《物權(quán)法》第137條第二款規(guī)定，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌的方式出讓?zhuān)翱钜?guī)定的工業(yè)用地包括倉(cāng)儲(chǔ)用地，但不包括采礦用地。 該報(bào)告認(rèn)為，后續(xù)對(duì)于采礦用地應(yīng)以何種方式取得沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，那么如何確保依法取得礦業(yè)權(quán)的權(quán)利人順利取得礦區(qū)內(nèi)的土地使用權(quán)，不僅是礦山企業(yè)關(guān)注的問(wèn)題，也是法律制度設(shè)計(jì)需要給予解決的問(wèn)題。 |
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