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歷時(shí)568天的中國(guó)電力價(jià)格壟斷第一案盡數(shù)浮出水面。該案身后暴露的，正是新一輪電力體制改革中無(wú)法回避的硬傷。
“價(jià)格雷同不叫聯(lián)盟，那什么是聯(lián)盟？數(shù)家發(fā)電企業(yè)每次交易都是一個(gè)價(jià)格，還不叫聯(lián)盟嗎？”9月22日，山西9月份月度電力直接交易結(jié)果新鮮出爐，面對(duì)新一輪競(jìng)價(jià)結(jié)果，慘遭流標(biāo)的李浩（化名）氣憤不已。
李浩是山西一家民營(yíng)企業(yè)的負(fù)責(zé)人，自去年轉(zhuǎn)投售電市場(chǎng)，本以為可以賺得盆滿缽滿，卻沒(méi)想到接連遭遇滑鐵盧。
“這個(gè)月又賠了200萬(wàn)，山西電力市場(chǎng)太不規(guī)范了！”李浩坦言，“我選擇流標(biāo)是無(wú)奈之舉，是一種反抗。流標(biāo)賠給用戶，總比賠給交易中心好?！?
接連遭遇競(jìng)價(jià)失敗后，李浩的心中充滿疑問(wèn)：第一二批用戶參加月度交易，第三批用戶卻被分在供熱專場(chǎng)，為何區(qū)別對(duì)待？參與月度競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)電企業(yè)接連出現(xiàn)報(bào)價(jià)雷同，還構(gòu)不成聯(lián)盟？
與此同時(shí)，《能源》記者獲悉：山西一家第三方售電公司已向相關(guān)監(jiān)管部門(mén)提出申訴，稱“電廠統(tǒng)一報(bào)價(jià)305元/兆瓦時(shí)，電廠側(cè)售電公司統(tǒng)一報(bào)價(jià)322.2元/兆瓦時(shí)。抱團(tuán)操作價(jià)格將直接導(dǎo)致所有購(gòu)電方無(wú)法正常按照市場(chǎng)化進(jìn)行交易策略研究報(bào)價(jià)。”
而不久之前，國(guó)家發(fā)展改革委剛剛指導(dǎo)山西省發(fā)展改革委對(duì)山西省電力行業(yè)協(xié)會(huì)組織23家火電企業(yè)達(dá)成并實(shí)施直供電價(jià)格壟斷協(xié)議一案作出處理決定，并依法處罰7338萬(wàn)元。
這是《中華人民共和國(guó)反壟斷法》公布10年、實(shí)施9年來(lái)，第一次對(duì)大型電力企業(yè)開(kāi)出罰單。
然而，壟斷案余溫未散，被處罰的企業(yè)和電廠中的一些企業(yè)卻再次出現(xiàn)在此次被申訴的統(tǒng)一報(bào)價(jià)企業(yè)名單中，不禁讓人咋舌。
7338萬(wàn)元的壟斷處罰緣何而來(lái)？作為大用戶直供電交易的試點(diǎn)省份，山西緣何被推上“風(fēng)口浪尖”？
電價(jià)壟斷第一案
從2016年1月14日下午三點(diǎn)太原市西山酒店三樓會(huì)議室那場(chǎng)熱鬧的“大用戶直供座談會(huì)”開(kāi)始，到8月3日案件塵埃落定，歷時(shí)568天的中國(guó)電力價(jià)格壟斷第一案盡數(shù)浮出水面。
“過(guò)程曲折，歷盡艱難?！本哂?年多反壟斷辦案經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)監(jiān)局反壟斷二處處長(zhǎng)徐新宇用三個(gè)“沒(méi)想到”回顧了這場(chǎng)印象深刻的交鋒：“沒(méi)想到我們的國(guó)有企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)法律意識(shí)如此淡薄，沒(méi)想到案件推進(jìn)這般艱難，沒(méi)想到大用戶直供電改革頗為不易?！?
2016年1月24日，山西省電力行業(yè)協(xié)會(huì)組織部分火電企業(yè)組織召開(kāi)了火電企業(yè)大用戶直供座談會(huì)。
會(huì)上，9家電力集團(tuán)、15家獨(dú)立發(fā)電廠簽字通過(guò)《山西省火電企業(yè)防止惡意競(jìng)爭(zhēng)保障行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展公約》。
《公約》第五條規(guī)定：“根據(jù)市場(chǎng)情況，各大發(fā)電集團(tuán)及發(fā)電企業(yè)，按照成本加微利的原則，測(cè)算大用戶直供最低交易報(bào)價(jià)，省電力行協(xié)加權(quán)平均后公布執(zhí)行”，約定了2016年第二批直供電交易報(bào)價(jià)較上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)降幅不高于0.02元/千瓦時(shí)。
然而，正是這一紙公約成為了國(guó)家發(fā)改委價(jià)監(jiān)局處罰的直接依據(jù)。
“整個(gè)案件產(chǎn)生的根源在于山西省把本來(lái)應(yīng)該統(tǒng)一組織的電力直接交易進(jìn)行了切分，造成了市場(chǎng)分割的格局，在結(jié)果上讓電解鋁企業(yè)在電力交易中享受了極端低廉的電價(jià)。而發(fā)電企業(yè)在第一批直接交易中由于降價(jià)幅度過(guò)大，出于成本考慮，在第二批交易中不再愿意對(duì)用戶降得更多?！闭憬?cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)政府監(jiān)管研究院能源監(jiān)管研究部徐駿分析。
在其看來(lái)，問(wèn)題的根源出在山西省電力直接交易的組織安排上，而且這種安排直接違反了《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2016]34號(hào)），在電力直接交易中沒(méi)有創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，讓所有符合條件的用戶與發(fā)電企業(yè)在同一批直接交易中達(dá)成交易，是對(duì)電解鋁企業(yè)明顯存在著利益傾斜。
“建議有關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)各地的電力直接交易開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查?！毙祢E說(shuō)。
那么，企業(yè)經(jīng)營(yíng)不景氣能否成為申辯理由？在國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組成員、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法中心主任黃勇看來(lái)，經(jīng)營(yíng)者如主張不適用《反壟斷法》，應(yīng)依據(jù)《反壟斷法》第十五條的規(guī)定，承擔(dān)舉證責(zé)任，證明其協(xié)議或通過(guò)共謀而實(shí)施的協(xié)同行為不會(huì)嚴(yán)重限制相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，并且能夠使消費(fèi)者分享由此產(chǎn)生的利益。
“該案屬于橫向壟斷，申辯理由無(wú)法改變違法事實(shí)?！秉S勇說(shuō)。
自2008年8月1日《反壟斷法》生效以來(lái)，發(fā)改委系統(tǒng)、工商系統(tǒng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)都曾查處過(guò)國(guó)企。其中，石化、水務(wù)等自然壟斷行業(yè)內(nèi)國(guó)企涉案也不少見(jiàn)。而在電力領(lǐng)域，該案卻是第一例。
對(duì)此，國(guó)家發(fā)改委價(jià)監(jiān)局副局長(zhǎng)張光遠(yuǎn)表示，這一案件的裁決很好地向市場(chǎng)中的廣大經(jīng)營(yíng)者傳遞出市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)基本規(guī)則的信息，反壟斷沒(méi)有法外之地，無(wú)論是誰(shuí)，違反了《反壟斷法》，妨礙限制了公平競(jìng)爭(zhēng)，都將受到處罰。
事實(shí)上，大用戶直供電是電力市場(chǎng)化公認(rèn)的一個(gè)方向，這一概念并非新鮮事物。
所謂電力直接交易，是指符合準(zhǔn)入條件的電力用戶與發(fā)電企業(yè)按照自愿參與、自主協(xié)商的原則直接進(jìn)行的購(gòu)售電交易，電網(wǎng)企業(yè)則按規(guī)定提供輸配電服務(wù)。由于電力直接交易主要是針對(duì)大用戶而言，因此大部分時(shí)候也被表述為“大用戶直供電”。
然而，經(jīng)過(guò)十幾年的探索與博弈，這項(xiàng)工作的推進(jìn)一直步履蹣跚，效果也不盡如人意，甚至曾因高耗能企業(yè)盲目發(fā)展而被叫停。
早在2002年上一輪電改啟動(dòng)時(shí)，電改方案就提出開(kāi)展發(fā)電企業(yè)向大用戶直接供電的試點(diǎn)工作，試圖改變電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)家購(gòu)買電力的格局。顯然，通過(guò)直供電模式，可以形成多賣家多買家的局面，有利于資源優(yōu)化配置和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
但直到2013年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》指出，推進(jìn)大用戶直購(gòu)電和售電側(cè)電力體制改革試點(diǎn)，才又將其重新啟動(dòng)。從2014年上半年開(kāi)始，包括山西在內(nèi)的安徽、江蘇、江西、山東等10多個(gè)省重啟“直供電”試點(diǎn)。
記者從山西省經(jīng)信委了解到，2017年全省電力直接交易規(guī)模為500億千瓦時(shí)，約占全省工業(yè)用電量36%，占全社會(huì)用電量30%。
在能源革命不斷推進(jìn)的大背景下，煤炭大省山西希冀通過(guò)大用戶直供電交易進(jìn)行華麗變身，道阻且長(zhǎng)。
電力企業(yè)的“委屈”
此次直供電問(wèn)題顯現(xiàn)，在山西也非個(gè)例。
作為全國(guó)首個(gè)啟動(dòng)電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易即大用戶直供電交易的省份，早在2014年4月第二批直接交易過(guò)程中，山西省便出現(xiàn)個(gè)別市場(chǎng)主體違規(guī)交易的情況。
這兩起違規(guī)交易分別是：2014年4月14日下午，太鋼不銹鋼股份有限公司重復(fù)提交了分別與山西魯能河曲發(fā)電有限公司10億千瓦時(shí)和與同華電廠、瑞光熱電、云岡熱電、塔山電廠、大唐熱電5戶發(fā)電企業(yè)簽訂的10億千瓦時(shí)的交易意向單；臨汾市襄汾縣星源鋼鐵有限公司與國(guó)電榆次熱電簽訂了3.9億千瓦時(shí)交易意向后，在未充分與國(guó)電榆次熱電溝通一致并取消交易的情況下，又與昱光電廠重復(fù)簽訂3.62億千瓦時(shí)交易意向，導(dǎo)致兩家電廠均提交了意向單。
可見(jiàn)，在當(dāng)前發(fā)電企業(yè)效益整體頹勢(shì)的背景下，發(fā)電企業(yè)有著自己的考量。
一位在漳澤電廠工作多年的工作人員給出了解釋：相較以往，參加大用戶直供電的發(fā)電企業(yè)輸出的電力包括兩部分：由電力公司根據(jù)電網(wǎng)情況、電力需求情況給發(fā)電企業(yè)下達(dá)的產(chǎn)量指標(biāo)，價(jià)格也是統(tǒng)一規(guī)定的，不能討價(jià)還價(jià)，暫且稱其為“計(jì)劃電”；而電網(wǎng)公司下達(dá)的發(fā)電指標(biāo)都低于發(fā)電企業(yè)的實(shí)際產(chǎn)能，這樣發(fā)電企業(yè)與用電企業(yè)之間就有了直接交易的產(chǎn)能空間，交易成功的部分稱其為“市場(chǎng)電”。
“以前，電力公司是從發(fā)電企業(yè)買電，上網(wǎng)之后賣給用電企業(yè)，現(xiàn)在電力公司充當(dāng)?shù)氖且粋€(gè)中間輸送載體?！鄙轿魇〗?jīng)信委電力處工作人員介紹，山西作為電力能源大省，實(shí)施大用戶直供電，能為用電企業(yè)有效減負(fù)，也間接幫助了發(fā)電企業(yè)。
近年來(lái)，煤炭?jī)r(jià)格不斷下跌，發(fā)電成本大幅降低，發(fā)電企業(yè)想發(fā)更多的電，實(shí)現(xiàn)更多利潤(rùn)。而“計(jì)劃電”的數(shù)量相對(duì)固定，不容易增加；入圍直供電的發(fā)電企業(yè)積極開(kāi)拓“市場(chǎng)電”這部分，用直接市場(chǎng)交易方式開(kāi)拓剩余產(chǎn)能。
直接交易的價(jià)格就是以發(fā)電成本為基準(zhǔn)，適度讓利于用電企業(yè)，自己獲得相應(yīng)的利潤(rùn)。簡(jiǎn)言之，發(fā)電企業(yè)通過(guò)讓利于用電企業(yè)拓展了市場(chǎng)，提高了設(shè)備負(fù)荷率，增加了邊際利潤(rùn)。統(tǒng)計(jì)資料顯示，參加交易的發(fā)電企業(yè)機(jī)組利用小時(shí)平均每年可增加700小時(shí)。
值得注意的是，也并非所有發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)都可以進(jìn)行直接交易，山西對(duì)入圍大用戶直供電的發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)有“硬杠杠”，如發(fā)電企業(yè)需符合單機(jī)容量30萬(wàn)千瓦、污染物達(dá)標(biāo)排放等條件。
“網(wǎng)上購(gòu)電，每度電在0.48元左右，通過(guò)大用戶直供從發(fā)電企業(yè)直接買電只需0.29元上下，一度電可節(jié)省1毛9?！鄙轿魅A圣鋁業(yè)有限公司一位不愿具名的行業(yè)人士向記者算了一筆賬，“別小看這1毛9分錢，以一年用電30多億度計(jì)算，這意味著通過(guò)大用戶直供電，用電總成本降低了6億元。”
地處秦晉豫黃河金三角中心、山西省永濟(jì)市境內(nèi)北麓的華圣鋁業(yè)，是中國(guó)鋁業(yè)股份有限公司與山西關(guān)鋁股份有限公司合資組建的大型電解鋁企業(yè)，隸屬高載能行業(yè)，電力成本占其生產(chǎn)成本的四成左右。因此，用電成本的高低幾乎決定了企業(yè)的盈虧，甚至存亡。
大用戶直供電交易模式讓有成本優(yōu)勢(shì)、管理優(yōu)勢(shì)的電廠獲取更多利潤(rùn)，實(shí)現(xiàn)了一定程度的優(yōu)勝劣汰。但也應(yīng)看到，目前大用戶直供電的交易模式還是以計(jì)劃為主、市場(chǎng)為輔的電力購(gòu)銷體制，未形成市場(chǎng)主導(dǎo)、市場(chǎng)主體充分參與的價(jià)格形成機(jī)制，離電力購(gòu)銷機(jī)制的真正市場(chǎng)化仍有一段距離。
記者從山西省經(jīng)信委提供的材料中獲悉，山西北部電廠有動(dòng)力煤優(yōu)勢(shì)，讓利空間大，參加直接交易優(yōu)勢(shì)明顯，但用電大戶集中在中南部地區(qū)，北電南送存在瓶頸，北部電廠無(wú)法大量對(duì)南部用戶進(jìn)行直供；部分電力用戶把電力直接交易片面理解成電價(jià)優(yōu)惠政策，不能理性預(yù)測(cè)產(chǎn)品市場(chǎng)和電量需求，造成部分合同違約。
“電力行業(yè)企業(yè)貢獻(xiàn)大，且處于改革當(dāng)中，需要容錯(cuò)機(jī)制?！币晃簧轿鞯貐^(qū)發(fā)電企業(yè)的負(fù)責(zé)人受訪時(shí)坦言。
“在經(jīng)歷了2015年的大用戶直供大幅降價(jià)之后，行業(yè)協(xié)會(huì)曾口頭勸阻發(fā)電企業(yè)不要惡意競(jìng)爭(zhēng)，但收效甚微?！鄙轿魇‰娏π袠I(yè)協(xié)會(huì)一位不愿具名的工作人員對(duì)記者說(shuō)，“到了2016年初，為了遏制惡意競(jìng)爭(zhēng)，行協(xié)便與發(fā)電企業(yè)共同制定下《公約》。這在全國(guó)其他地方很普遍，俗稱潛規(guī)則，但山西卻被作為典型處理了，我們覺(jué)得很委屈?！?
據(jù)悉，對(duì)行協(xié)和發(fā)電企業(yè)最早的通報(bào)批評(píng)來(lái)自山西省能源監(jiān)管辦。但直到2017年2月，山西省價(jià)格檢查與反壟斷局才首次轉(zhuǎn)達(dá)國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局對(duì)行協(xié)及相關(guān)發(fā)電企業(yè)的處罰意見(jiàn)。
“造成這一問(wèn)題的主要原因，是新、舊政策的交織存在。”三友集團(tuán)董事長(zhǎng)、黨委書(shū)記么志義建議，“深化直供電交易價(jià)格改革是降低企業(yè)成本的重要舉措，建議由國(guó)家發(fā)改委等相關(guān)部門(mén)進(jìn)行充分調(diào)研分析，對(duì)歷史遺留性、政府性干預(yù)價(jià)格部分予以剔除，優(yōu)化購(gòu)電價(jià)格體系”。
電改前行中試錯(cuò)
“價(jià)格給高了，影響自身利潤(rùn)；價(jià)格給低了，交易不成，浪費(fèi)了機(jī)會(huì)?！惫┞毶轿饕患掖笥脩糁惫╇娫圏c(diǎn)用電企業(yè)單位的王強(qiáng)（化名）最近異常忙碌。
找市場(chǎng)、找客戶，研究入圍發(fā)電企業(yè)資料、比對(duì)價(jià)格，進(jìn)行反復(fù)篩選后，王強(qiáng)初步確定了報(bào)價(jià)底線和范圍。
“研究煤炭?jī)r(jià)格、發(fā)電成本等各種因素，摸清底牌，充分、準(zhǔn)確用好這一新交易模式，用合理的價(jià)格買到足量的電力，給公司創(chuàng)造更多的利潤(rùn)?！蓖鯊?qiáng)說(shuō)。
據(jù)其坦言，以大用戶直供電交易電量1億度電為例，每度電比上網(wǎng)電價(jià)便宜近5分錢，全年下來(lái)能節(jié)約500萬(wàn)左右的成本。在當(dāng)前鋼鐵、電力行業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻的當(dāng)下，確實(shí)是筆不小的利潤(rùn)。
來(lái)自國(guó)家能源局山西監(jiān)管辦公室的統(tǒng)計(jì)，2015年十家火電企業(yè)虧損，虧損面達(dá)到20%，2016年55家省調(diào)火電企業(yè)中，33家虧損，虧損面達(dá)到60%。虧損的背后，是2016年發(fā)電平均成本為0.292元/千瓦時(shí)，而第一批直供電平均成交價(jià)格卻只有0.133元/千瓦時(shí)。
“發(fā)電企業(yè)擁有電力的生產(chǎn)能力，如果能夠直接對(duì)接大用戶，則可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)銷一體化，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，因此，渴望之情不言而喻?！币晃浑娏臉I(yè)者分析，“與此同時(shí)，大用戶同樣擁有對(duì)直供電的渴望。電力在生產(chǎn)成本中占有很大比重，通過(guò)大用戶直供電這種方式，用上便宜電、降低生產(chǎn)成本是則他們的初衷?！?
電力體制改革的核心是電價(jià)的市場(chǎng)化，改革要聚焦還原電力商品屬性。但從目前來(lái)看，大用戶購(gòu)電交易價(jià)格尚未完全充分體現(xiàn)市場(chǎng)化原則。
“直供電交易，是促進(jìn)電網(wǎng)業(yè)務(wù)和購(gòu)售電業(yè)務(wù)分離的市場(chǎng)化改革的重要推動(dòng)力，也會(huì)倒逼輸配電價(jià)的改革?！敝袊?guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)一位不愿具名的專家分析，“也應(yīng)看到，大用戶直供電試點(diǎn)工作推進(jìn)緩慢的根源在于利益?！?
對(duì)電廠來(lái)說(shuō)，給大客戶供電是希望把價(jià)格定得高一些，但實(shí)際上直接交易的價(jià)格往往比上網(wǎng)電價(jià)還要低，但由于這部分電量是在基數(shù)之外，電廠可多發(fā)電賺些利潤(rùn)。
對(duì)大用戶而言，他們對(duì)直供電的積極性交稿，因?yàn)橐坏┠玫奖阋说碾妰r(jià)，經(jīng)營(yíng)成本就可以降下來(lái)。
事實(shí)上，推進(jìn)大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易，建立并不斷完善真正意義上的交易市場(chǎng)，讓電力資源在市場(chǎng)上通過(guò)自由競(jìng)爭(zhēng)和自由交換來(lái)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，作為電力體制改革的突破口，已成為當(dāng)前行業(yè)的共識(shí)。
“大工業(yè)用戶參與直接交易，不失為當(dāng)前輸配分開(kāi)的有效實(shí)踐。大工業(yè)用戶所消耗電量占全社會(huì)用電量的60%以上，對(duì)這部分用戶通過(guò)110千伏及以上電壓等級(jí)供電，在現(xiàn)有電網(wǎng)體制下一般是由地市級(jí)供電公司來(lái)實(shí)現(xiàn)的，這種事實(shí)上不通過(guò)縣（區(qū)）供電公司直達(dá)用戶的供電方式，可以認(rèn)為只有發(fā)電、輸電、用戶三個(gè)環(huán)節(jié)，從體制上來(lái)說(shuō)，避開(kāi)了配電環(huán)節(jié)。在現(xiàn)階段電價(jià)體系尚未科學(xué)合理地厘清輸電價(jià)格與配電價(jià)格，供電體制尚未實(shí)現(xiàn)輸配分開(kāi)的前提下，對(duì)大用戶的這種供電在方式上形成了事實(shí)上的輸配分開(kāi)，也為電力改革輸配分開(kāi)打開(kāi)了一扇窗戶?！鄙鲜鰧＜曳治觥?
“要實(shí)施對(duì)所有大工業(yè)用戶直接交易，關(guān)鍵是必須組建市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，搭建交易平臺(tái)。以中立的身份負(fù)責(zé)電力市場(chǎng)運(yùn)作，包括交易組織與交易計(jì)劃制定、計(jì)量與結(jié)算、市場(chǎng)信息發(fā)布與管理等?！?
對(duì)此，華北電力大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授袁家海接受記者采訪時(shí)也表示，在電力市場(chǎng)化改革中，直供電交易是推進(jìn)市場(chǎng)化機(jī)制建立的一個(gè)重要方面。
由于電力市場(chǎng)化改革開(kāi)始的時(shí)間還不是太長(zhǎng)，企業(yè)容易形成類似的價(jià)格同盟，這是典型的違反《反壟斷法》的行為，不利于之后整體電力市場(chǎng)化改革的推動(dòng)。發(fā)改委此次對(duì)于山西發(fā)電企業(yè)的處罰能夠起到震懾作用，規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，這對(duì)全國(guó)電力市場(chǎng)化改革意義明顯。
