5月12日，中國五礦集團公司與國際海底管理局在北京簽署國際多金屬結核礦區(qū)勘探合同，邁出了中國企業(yè)積極開展國際海底礦區(qū)勘探開發(fā)的國際合作交流、努力推進國際海底礦產資源從勘探走向開發(fā)的步伐。
如今，無論是有意涉足深?？碧介_發(fā)的企業(yè)，還是多年密切關注深海礦產資源開發(fā)的國際組織和各國政府，都在關注著國際海底礦產資源開發(fā)規(guī)章的條款制定和總體推進情況。請看來自中國地質調查局發(fā)展研究中心有關專家的權威解讀。
1 國際海底礦產資源勘探加速，商業(yè)性開采時代或即將來臨
根據(jù)1982年制定的《聯(lián)合國海洋法公約》，除各國領海、毗連海、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架以外的區(qū)域屬于“人類共同繼承財產”,被稱為“區(qū)域”。為此，聯(lián)合國于《聯(lián)合國海洋法公約》正式生效的1994年11月18日正式成立了國際海底管理局，對國際海底進行統(tǒng)一管理。國際海底管理局管理的區(qū)域達2.3億平方公里，為世界陸地面積的1.5倍。
國際海底擁有豐富的礦產資源，以多金屬結核、多金屬硫化物和富鈷鐵錳結核為主。據(jù)估計，大洋海底多金屬結核總資源量約3萬億噸，有商業(yè)開采潛力的達750億噸；海底富鈷結殼中鈷資源量約為10億噸。另外，最近幾年在深海又發(fā)現(xiàn)了大量的稀土資源，僅太平洋(601099,股吧)深海沉積物中稀土資源量就達880億噸。
世界各國高度重視深海戰(zhàn)略資源，美、英等海洋發(fā)達國家于20世紀60年代初開始了國際海底區(qū)域多金屬結核調查活動，70年代已完成多金屬結核的勘查和采礦試驗，到80年代末基本完成了多金屬結核商業(yè)開采前的技術儲備。近年來，加拿大、英國等一些國家的深海礦業(yè)公司正在加緊采礦技術研發(fā)。以加拿大鸚鵡螺礦業(yè)公司為代表的深海礦產資源開發(fā)企業(yè)已正式開展了海底采礦相關工作，其中該公司在巴布亞新幾內亞俾斯麥海的索爾瓦拉一期銅金礦項目預計將在2019年投產，這也將成為首家進行商業(yè)化運作的深海礦業(yè)項目。
隨著深海采礦技術的進步，水下機器人、通信、電力供應等配套技術能力的提升，深海采礦將越來越接近現(xiàn)實。
2 勘探合同到期繼續(xù)順延，深海采礦技術環(huán)境難題仍需破解
根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，各國政府和企業(yè)可向國際海底管理局提出礦區(qū)申請，分享應有的權益。
為了進一步加強對海底資源勘探活動的管理，國際海底管理局于2000年發(fā)布了《“區(qū)域”內多金屬結核探礦和勘探規(guī)章》，2010年發(fā)布了《“區(qū)域”內多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》，2012年發(fā)布了《“區(qū)域”內富鈷鐵錳結殼探礦和勘探規(guī)章》，這三個規(guī)章的出臺為全球各國申請勘探區(qū)塊提供了指南。
根據(jù)勘探規(guī)章，在2001年，先后有中國、俄羅斯、日本、法國等國家的企業(yè)和組織申請獲得了世界上第一批多金屬結核的勘探區(qū)塊，并與國際海底管理局簽署了為期15年的勘探合同，享有了國際海底礦產資源的勘探權。從2001年至今，國際海底管理局已在太平洋、大西洋(600558,股吧)中部和印度洋海域發(fā)放了28個不同的礦產勘探許可，申請主體來自15個國家和地區(qū)，勘探區(qū)塊面積達到120萬平方千米。
根據(jù)合同規(guī)定，勘探工作計劃期滿后，承包者應申請開發(fā)工作計劃。由于承包者大都面臨技術條件、礦產品價格、環(huán)境保護、法律法規(guī)等各方面問題，2016年到期的各區(qū)塊勘探合同所有者紛紛申請了延期，經(jīng)國際海底管理局22屆理事會討論，決定延期5年。
接下來，解決深海采礦技術成本高、投資風險大、環(huán)境污染是否可控等系列問題，以及填補開發(fā)規(guī)章的空白仍是管理者及投資者需共同關注的問題。
3 制定深海礦產開發(fā)規(guī)章，國際海底管理局步伐加快
其實，國際海底礦產資源開發(fā)規(guī)章的制定早在2010年就進入了前期醞釀階段。
2010年，國際海底管理局第16屆年會上，俄羅斯、墨西哥、印度、巴西、阿根廷等國家就提出要盡早開展采礦規(guī)則研究。在2011年國際海底管理局理事會上，斐濟代表團提請著手擬定“區(qū)域”內礦產資源開發(fā)規(guī)章。國際海底管理局秘書處著手編寫了關于擬定開發(fā)規(guī)章的戰(zhàn)略計劃。
2012年，在國際海底管理局第18屆理事會上，秘書長提出了《關于擬定“區(qū)域”內多金屬結核開發(fā)規(guī)章的工作計劃》，并且將此類規(guī)章制定工作作為國際海底管理局工作方案的優(yōu)先事項，這標著深海礦產資源開發(fā)規(guī)章的制定正式提上日程。
2013年，國際海底管理局法律與技術委員會出臺了《努力制定一個“區(qū)域”內多金屬結核開采監(jiān)管框架》的技術文件，扼要的討論了“區(qū)域”內礦產資源開發(fā)活動相關背景及監(jiān)管制度建立可能的挑戰(zhàn)及解決方案。
2014年3月，法律與技術委員會組織了一次針對“區(qū)域”內礦產資源開發(fā)規(guī)章框架構建的利益相關者問卷調查，并得到廣泛響應，收到55份相關成員國、承包者、非政府組織及科研機構的反饋意見。
2015年3月，在綜合考慮了各利益相關者觀點的基礎上，法律與技術委員給國際海底管理局各成員及利益相關方發(fā)布了《“區(qū)域”內開發(fā)活動規(guī)章的草案框架構建》，并提出未來一段時間的活動方案和日程安排。該計劃提出擬于2016年1月形成初步草案，2016年3月再次征求利益相關者意見，2016年7月提交理事會審議。
2016年7月，國際海底管理局發(fā)布了《“區(qū)域”內礦產資源開發(fā)規(guī)章工作框架》，并廣泛征求意見，截至2016年底，國際海底管理局網(wǎng)站共發(fā)布了43個國家、企業(yè)和相關國際組織反饋的意見，其中6份反饋意見根據(jù)反饋者的要求沒有公開。該草案共包括11個部分、9個附錄。主要內容包括：開發(fā)合同的申請、開發(fā)合同、采礦計劃的調整、財務條款、信息獲取和處理、一般規(guī)定、檢查、執(zhí)法和處罰、爭議的解決、審查當局的規(guī)定等；9個附錄分別為：可行性研究、采礦計劃、財務計劃、突發(fā)事件的處理及應急計劃、開采合同和日程、開采合同的標準條款、違反合同的貨幣懲罰、其他費用表。
根據(jù)各國政府及其他利益相關方提供的意見，各國政府對草案普遍持支持的態(tài)度，大都對草案進行了總體評價，提出了方向性的修改意見，如明確相關的概念及范圍、細化環(huán)境規(guī)章、明確責任、考慮采礦的期限等；海底資源開發(fā)企業(yè)大多對草案的具體條款進行了研究。其意見主要集中在采礦期限、申請資格的要求、收取的費用等方面；相關國際組織也針對自己關注的領域提出了意見，大多集中在環(huán)境保護方面，以Sea at Risk為代表的海洋領域環(huán)保組織明確反對海底資源開發(fā)，表示在沒有對深海采礦產生的環(huán)境影響進行充分論證之前，禁止頒發(fā)開采許可證；而其他更多的國際組織對海底資源開發(fā)帶來的環(huán)境影響表示非常關注，并提出重視對海底環(huán)境的破壞和對潛在的影響進行評價的具體意見。
進入2017年，國際海底管理局對開發(fā)規(guī)章的制定節(jié)奏明顯加快。
2月，法律與技術委員會在牙買加根據(jù)各利益攸關方的意見對《“區(qū)域”內礦產資源開發(fā)規(guī)章工作草案》進行了研討；3月，在柏林召開了“區(qū)域”內礦產資源開發(fā)環(huán)境規(guī)章研討會，對制定海底開發(fā)引起的環(huán)境影響的約束進行了研討；4月，在新加坡就開發(fā)規(guī)章中的繳費機制條款專門進行了研討。
4 中國積極參與國際深海治理，展示負責任大國形象
中國是世界上第五個登記注冊為國際海底先驅投資者的國家，在西太平洋、西南印度洋脊、東太平洋CC區(qū)擁有多金屬結核、多金屬硫化物、富鈷鐵錳結殼等礦種的4個礦區(qū)，面積總計16.1萬平方千米。
中國不僅是國際海底采礦直接參與者，也是履行國際義務、承擔國際責任的積極踐行者。中國政府一直積極參與并履行在國際社會中的承諾，自始至終參加了制定《聯(lián)合國海洋法公約》的各屆會議，在公約開放簽字的第一天簽署了《聯(lián)合國海洋法公約》，并在1996年獲得了全國人大的通過。同時，在國際海底管理局籌備和發(fā)展過程中，先后有張炳熹、李裕偉、張洪濤、張海啟、吳峻在國際海底管理局法律與技術委員會等專家機構任職，積極參與相關法律的制定和國際海洋事務的管理，積極維護了發(fā)展中國家的利益，體現(xiàn)了負責任大國的形象。
為了進一步發(fā)揮我國在海底礦產資源開發(fā)規(guī)章制定中的積極作用，在4月由中國地質調查局發(fā)展研究中心承辦的“國際海底管理局"區(qū)域"內礦產資源開發(fā)規(guī)章研討會”上，前一任法技委張海啟認為，根據(jù)以往國際海底管理局制定勘探規(guī)章的經(jīng)驗，開發(fā)規(guī)章涉及內容更多，涉及的利益更加復雜，且各國技術水平、發(fā)展階段、各自立場等不在同一水平線上，協(xié)調起來更加困難。中國作為負責任的大國，應該主動作為，積極引導和參與該規(guī)章具體條款的制定，尤其要處理好環(huán)境保護和資源開發(fā)、短期利益和可持續(xù)發(fā)展之間的關系。同樣擔任過法技委委員的李裕偉也認為，該開發(fā)規(guī)章的制定雖然迫切，但要注意該規(guī)章的可操作性，要廣泛征集采礦專家、選冶專家的意見，借鑒陸地礦產資源相關管理辦法，來推動該規(guī)章條款的制定和文件出臺，不宜急于求成?，F(xiàn)任法技委委員吳峻表示，該規(guī)章的制定要充分體現(xiàn)保護和合理開發(fā)“全人類共同遺產”的原則，繼續(xù)深入研究，廣泛吸取各界專家的意見，并將意見反映到海底管理局理事會。
面對國際海底激烈的競爭局面，我國除在規(guī)章制定過程中廣泛參與并發(fā)揮作用外，更要加緊研發(fā)深海采礦技術設備，儲備相關技術，隨時為海底資源的開采做好準備，爭做第一批海底采礦的投資者。同時做好在海底采礦過程中對海底生態(tài)環(huán)境影響的評估，為合理開發(fā)和利用“人類共同繼承財產”作出自己的貢獻。
