近年來，生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（Environmental Oriented Development，簡稱“EOD”）模式作為能較好解決環(huán)境改善項目資金但不增加政府債務負擔的創(chuàng)新方式，受到越來越廣泛的關注，試點項目逐漸成熟，政策出臺愈加密集，金融產(chǎn)品日益豐富。該模式旨在將綠色項目的經(jīng)濟效益與環(huán)境效益相結合，探索一條“綠水青山”與“金山銀山”統(tǒng)籌發(fā)展的新路徑。
01 EOD模式發(fā)展背景和基本內(nèi)涵
由于綠色項目廣泛的“外部性”和“公益屬性”，決定了它們初期投入大、項目回收期長的特點，并且項目直接產(chǎn)生的經(jīng)濟收益有時難以覆蓋建設成本，因此項目融資成為較為突出的難題。隨著全社會對生態(tài)環(huán)保的重視，這類綠色項目數(shù)量日益增多，政府支出壓力日益增大，急需探索市場化融資有效補充。推動這些項目融資的出路之一，是在政府支持的同時，積極創(chuàng)新市場化融資手段，通過將現(xiàn)金流不足的項目和與之關聯(lián)的盈利項目相結合，或開發(fā)環(huán)境權益等特色資源作為補充還款來源，構建成本與收益相平衡的項目包。
2020年9月，國家發(fā)改委等四部門聯(lián)合印發(fā)了《關于擴大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資培育壯大新增長點增長極的指導意見》，指出“探索開展環(huán)境綜合治理托管、生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式等環(huán)境治理模式創(chuàng)新”，對于綠色環(huán)保項目的市場化開發(fā)提供了新的思路。2021年2月，中央全面深化改革委會議提出“探索政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑”，要加快“推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”。同月，國務院印發(fā)《關于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導意見》，要求“堅持市場導向”，在綠色發(fā)展中充分發(fā)揮“市場的導向性作用”和“各類市場交易機制的作用”。
根據(jù)《關于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號，以下簡稱《通知》），EOD模式重在“以生態(tài)文明思想為引領，以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內(nèi)部化”。可以預計，EOD模式將在廢棄礦山修復、農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合開發(fā)、城鄉(xiāng)供排水一體化、重點流域治理等行業(yè)迎來較大發(fā)展機遇。
02 典型行業(yè)EOD項目融資方式探討
一是廢棄礦山修復。對于廢棄礦山修復，可爭取實現(xiàn)投入與產(chǎn)出的自求平衡。第一，以修復過程中開采的石料銷售收入彌補修復成本；第二，運用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、土地復墾等政策，通過耕地“占補平衡”延伸土地價值；第三，礦山修復后的土地可用于建設農(nóng)業(yè)基地、主題公園、特色產(chǎn)業(yè)園等，拓展經(jīng)濟效益；第四，部分礦山中，可通過煤矸石粉粹形成的低成本混凝土替代原礦產(chǎn)支撐柱，替換出礦產(chǎn)資源，產(chǎn)生收入。
二是農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合開發(fā)。生態(tài)果蔬采摘、美麗鄉(xiāng)村旅游等是將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與環(huán)境治理相結合的代表模式。此外，中辦、國辦《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》中指出，土地出讓收入中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，可重點用于與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關的山水林田湖草生態(tài)保護修復。這無疑為農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與環(huán)境協(xié)調開發(fā)提供了一定的資金保障。
三是城鄉(xiāng)供排水一體化。城市水務基礎設施建設經(jīng)過較長時間的發(fā)展，已較為完善。而農(nóng)村供排水項目通常小而分散、收益較低，特別是農(nóng)村污水處理率不足10%，存在較大的資金需求。因此，可考慮供排一體化、城鄉(xiāng)一體化。以供水支持排水，以城市支持農(nóng)村，構建大項目包，確保整體實現(xiàn)盈利。例如，福建省三明市、南平市等地正在運用這一思路探索水務全產(chǎn)業(yè)鏈的城鄉(xiāng)一體化模式，著力解決農(nóng)村用水的難題。
四是重點流域治理。流域內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品資源、周邊土地資源均有豐富的潛在價值，目前階段可優(yōu)先關注砂石的開采和利用?！蛾P于促進砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導意見》（發(fā)改價格〔2020〕473號）中，提出“推進河砂開采與河道治理相結合”，及“逐步有序推進海砂開采利用”，鼓勵以砂石收益補充流域治理的支出。在重點流域治理的項目開發(fā)中，可搭配砂石開采收入作為項目融資的還款來源。此外，亦可將砂石開采權、海域使用權等作為融資的補充擔保措施。
例如，國內(nèi)首個在流域治理領域采用EOD模式的項目，是2019年8月中交疏浚中標薊運河（薊州段）水系治理、生態(tài)修復、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)項目，該項目還款來源包含水系綜合治理專項資金、土地資源收益、經(jīng)營性資產(chǎn)收益、政府購買生態(tài)服務、多元產(chǎn)業(yè)收益與股權轉讓所得等。
此外，長江生態(tài)環(huán)保集團與東湖高新區(qū)合作的“光谷生態(tài)大走廊項目”，采用“廠網(wǎng)河湖岸+生態(tài)產(chǎn)業(yè)”模式，資金來源包括股權投資、資源補償?shù)?；江蘇省徐州市賈汪區(qū)“潘安湖采煤塌陷地生態(tài)修復項目”，采用“環(huán)境治理+旅游協(xié)同”模式，將塌陷區(qū)建設成國家濕地公園，帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉型，也為新農(nóng)村建設提供有益路徑；江蘇省環(huán)保集團與蘇州高新區(qū)合作的“循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園項目”，建設內(nèi)容廣泛覆蓋地下水質凈化廠、生態(tài)公園、循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園等。這些案例均是創(chuàng)新拓展生態(tài)價值方面的溢價，打造區(qū)域內(nèi)EOD模式的項目標桿與樣板。
03EOD項目融資未來發(fā)展的探討
一是運用綠色金融特色產(chǎn)品、實現(xiàn)“減碳”等環(huán)境效益。充分用好綠色貸款、綠色債券、合同能源管理、綠色項目損失分擔等綠色金融特色產(chǎn)品，用好各級“生態(tài)保護補償資金”、跨區(qū)域生態(tài)補償?shù)妊a貼資金，實現(xiàn)項目收支自求平衡。擁有環(huán)境權益的項目主體可考慮將其收益作為還款來源，或作為抵押擔保措施，例如林權、水權、綠證的價值開發(fā)。其中特別需關注碳資產(chǎn)價值，隨著“30·60”碳達峰、碳中和目標細化落地，及2021年7月全國碳市場第一個履約周期正式啟動，未來碳資產(chǎn)升值收益及碳資產(chǎn)質押融資等將有較大的空間。此外，針對光伏發(fā)電、風力發(fā)電、抽水蓄能電站等有顯著碳減排效益的行業(yè)，可開發(fā)綠色金融專屬產(chǎn)品，延伸太陽能建筑一體化、農(nóng)光互補、漁光互補、其他分布式能源多能互補等，配套環(huán)境提升，提高綜合收益。
二是明確公益屬性綠色項目融資的部分合規(guī)要求。首先，對于廢棄礦山修復項目，土地價值及其實現(xiàn)路徑是項目開發(fā)的焦點。項目主體需考慮將修復后原址土地或周邊土地通過協(xié)議轉讓的資金作為還款來源，而土地出讓收入作為還款來源存在一定的合規(guī)界限。目前，國家層面正在試行將城市建設中的老城區(qū)品質提升等公益類項目和可開發(fā)經(jīng)營性用地打包開發(fā)，通過組合方式實現(xiàn)項目收支綜合平衡。若這一模式能取得較好效果，就具備推廣到生態(tài)環(huán)境領域的條件。其次，對于重點流域治理項目，在明確市場化砂石開采和公益化流域治理間關聯(lián)情況下，項目還款來源就可認定為主要依賴包內(nèi)相關項目收入。
三是加大綠色金融專項考核與激勵支持。EOD模式主要針對“外部性”較強的、具有公益屬性的項目，其良好的生態(tài)效益、對周邊產(chǎn)業(yè)的帶動作用通常需要一定時間才能體現(xiàn)，因此離不開政策上的考核、激勵支持。具體而言，第一，對滿足條件的綠色主體，特別是小微、三農(nóng)與民營企業(yè)，建議可優(yōu)先給予再貸款或再貼現(xiàn)資金支持；第二，地方政府給予試點項目稅收優(yōu)惠或利息補貼；第三，商業(yè)銀行可考慮優(yōu)先介入示范效應明顯的EOD模式綠色項目，并提供優(yōu)惠資金支持。
四是建立EOD模式綠色項目庫、形成各方交流協(xié)調機制。2021年4月，生態(tài)環(huán)境部、發(fā)改委和國開行聯(lián)合印發(fā)《關于同意開展生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式試點的通知》，集中梳理天津、河北、內(nèi)蒙古等20個省（區(qū)、市）的36個典型意義試點項目，主要涉及流域治理、生態(tài)農(nóng)業(yè)、礦山修復、沙漠治理、“無廢城市”等。類似地，在綠色金融改革試驗區(qū)或其他有條件的區(qū)域，也可由政府牽頭建立地方EOD模式綠色項目庫，完善績效評估與環(huán)境評價，培育并推廣“生態(tài)+產(chǎn)業(yè)”案例。此類項目建設規(guī)模大、涉及產(chǎn)業(yè)豐富，因此項目資金需求通常金額較大、期限較長、方案較復雜。需要政府部門、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、企業(yè)、銀行等各方的合作，形成良好的溝通機制，共同推動項目高質量開展。
