關(guān)于PPP立法，我們一直強(qiáng)調(diào)一部法律不可能化解所有沖突，但是可以為之留出必要的空間與接口。一部法律不可能完全凌駕于既有游戲規(guī)則之上，但是可以對(duì)其進(jìn)行充分的優(yōu)化與融合。一部法律不可能解決所有問(wèn)題，但是可以為后續(xù)成體系的立法工作奠定基礎(chǔ)。今天，我們就來(lái)談一談PPP立法及其配套制度體系，對(duì)不同層級(jí)的立法工作所能解決的問(wèn)題做一些初步的探討。
一、適合通過(guò)立法解決的問(wèn)題
(一)總則開(kāi)門(mén)見(jiàn)山，PPP法(或條例，以下簡(jiǎn)稱“PPP法”)應(yīng)對(duì)以下幾個(gè)要點(diǎn)予以明確闡述，以收畫(huà)龍點(diǎn)睛之效：
1.立法目的
在立法目的上，促進(jìn)PPP模式的規(guī)范有序發(fā)展自然是應(yīng)有之義。除此之外，也建議從另外兩個(gè)角度考慮PPP法的立法目的：一是推動(dòng)投融資體制改革和政府治理模式的轉(zhuǎn)型;二是解決PPP模式與現(xiàn)行法律法規(guī)之間的沖突。在一定范圍以內(nèi)，這其實(shí)也是近年來(lái)有關(guān)各方在PPP模式推廣和落地方面形成的共識(shí)。
需要強(qiáng)調(diào)的是，個(gè)人認(rèn)為PPP法應(yīng)當(dāng)致力于解決頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題，而不應(yīng)只限于PPP項(xiàng)目操作法、工具法或投融資及運(yùn)維管理法。這個(gè)定位需要清晰而堅(jiān)定。
2.PPP的定義
PPP法應(yīng)當(dāng)對(duì)PPP進(jìn)行定義，并對(duì)其分類予以明確。如對(duì)PPP實(shí)行雙軌制管理，則可以分為特許經(jīng)營(yíng)類PPP項(xiàng)目與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類PPP項(xiàng)目，并對(duì)其各自的基本特征和要素予以概述。
3.適用范圍
建議對(duì)特許經(jīng)營(yíng)類PPP項(xiàng)目實(shí)行正面清單管理，而對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類PPP項(xiàng)目實(shí)行負(fù)面清單管理。在公共服務(wù)和產(chǎn)品的大框架之下，排除一些涉及國(guó)家基本職能(如國(guó)防、外交)或政府核心功能(如社保)的公共服務(wù)，以及純市場(chǎng)化領(lǐng)域。
4.主管部門(mén)
我們可以從兩個(gè)不同的角度來(lái)考慮這個(gè)問(wèn)題。
1)角度一：由國(guó)務(wù)院直接設(shè)立PPP聯(lián)席管理機(jī)構(gòu)，并在各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行綜合管理。
2)角度二：在對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行雙軌制管理的前提下，由發(fā)改部門(mén)和財(cái)政部門(mén)分別對(duì)特許經(jīng)營(yíng)類PPP項(xiàng)目和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類PPP項(xiàng)目進(jìn)行綜合管理，并由各行業(yè)主管部門(mén)按項(xiàng)目所屬行業(yè)進(jìn)行分管。當(dāng)然，為了避免重復(fù)審批、多頭管理的問(wèn)題，聯(lián)審聯(lián)評(píng)機(jī)制也應(yīng)以適當(dāng)?shù)男问皆谶@種模式下得以應(yīng)用。
(二)項(xiàng)目實(shí)施在項(xiàng)目實(shí)施層面，PPP法應(yīng)主要考慮以下幾方面的問(wèn)題：
1.項(xiàng)目的發(fā)起
