2011～2014年，原國土資源部將綠色礦山建設作為落實科學發(fā)展觀、轉變礦業(yè)發(fā)展方式、提升礦業(yè)整體形象的重要手段，先后公告了4批661家國家級綠色礦山試點單位。十八大以來，生態(tài)文明建設被納入“五位一體”總體布局，五大發(fā)展理念中的綠色發(fā)展得到深入推進。2017年，原國土資源部等六部委聯(lián)合印發(fā)《關于加快建設綠色礦山的實施意見》(國土資規(guī)〔2017〕4號)，旨在加快礦業(yè)轉型與綠色發(fā)展，也標志著我國綠色礦山建設由試點探索階段轉向全面推進階段。2019年，自然資源部將綠色礦山建設作為礦產資源領域踐行生態(tài)文明建設的重要抓手，在系統(tǒng)梳理總結國家級綠色礦山試點單位建設情況基礎上，部署開展遴選并向社會公告了全國綠色礦山名錄。名錄是國家層面對近年來礦山企業(yè)綠色發(fā)展成效的認同，也是對國家級綠色礦山試點的繼承與升級，但兩者又存在諸多差異。
一、兩者形成的歷史概況
1.1 國家級綠色礦山試點單位
二十一世紀之初，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程快速推進，礦產資源需求剛性上升，環(huán)境保護壓力突顯，傳統(tǒng)粗放型礦業(yè)開發(fā)方式致使礦產資源浪費、綜合利用效率低、礦山布局結構不合理、礦山環(huán)境破壞等問題。
為實現(xiàn)全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，黨中央于2003年提出科學發(fā)展觀后，各地開始探索科學發(fā)展，統(tǒng)籌人、經濟、自然的協(xié)調發(fā)展，著力解決影響和制約科學發(fā)展的資源開發(fā)利用與管理方式。原國土資源部于2007年提出建設綠色礦山的倡議，并在全國礦產資源規(guī)劃中明確要求發(fā)展綠色礦業(yè)，在2010年印發(fā)《關于貫徹落實全國礦產資源規(guī)劃發(fā)展綠色礦業(yè)建設綠色礦山工作的指導意見》(國土資發(fā)〔2010〕119號)，首次以官方文件提出綠色礦山建設工作，要求開展國家級綠色礦山試點示范建設工作，并明確了國家級綠色礦山基本條件。
2011年，原國土資源部開始組織申報國家級綠色礦山試點單位，經礦山企業(yè)申報或行業(yè)協(xié)會推薦、專家評審論證等工作，由原國土資源部審定后公告。至2014年共確定了4批661家國家級綠色礦山試點單位，分布在除天津、上海外的其他省(區(qū)、市)，涉及有色、冶金、煤炭、黃金等多個行業(yè)。
國家級綠色礦山試點單位，由綠色發(fā)展積極性和主動性較高的礦山企業(yè)組成，形成了一批先進典型經驗與模式，逐步引起了我國礦業(yè)由傳統(tǒng)發(fā)展方式轉向綠色發(fā)展的質變，推動了礦業(yè)經濟由注重產量和成本向注重質量和綜合效益的轉變，一定程度上維護和改變了礦山企業(yè)形象，試點建設工作成為我國探索礦業(yè)綠色發(fā)展的重要且有效手段。
1.2 全國綠色礦山名錄
黨的十八大以來，生態(tài)文明建設上升為國家戰(zhàn)略。我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，資源需求增速放緩，但需求總量仍維持高位，礦產開發(fā)集約化規(guī)?；潭炔粔?，小型及以下礦山占比達80%以上，歷史遺留的礦山環(huán)境問題突出，供給側結構性改革任務繁重，礦業(yè)發(fā)展亟需調整結構、轉型升級。同時，隨著新興產業(yè)發(fā)展，國內外資源形勢發(fā)生深刻變化，資源安全成為世界各國的戰(zhàn)略議題，全球范圍的資源開發(fā)利用競爭愈演愈烈。
為深入推動資源節(jié)約和環(huán)境保護工作，深入推進生態(tài)文明建設，做好資源可持續(xù)開發(fā)利用與有效供給，黨中央國務院在《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》等一系列重要文件中，部署推進資源集約節(jié)約、循環(huán)高效利用等任務時，都對發(fā)展綠色礦業(yè)、建設綠色礦山提出了明確要求。綠色礦山建設上升為國家行動。為此，原國土資源部等六部委印發(fā)實施意見提出建立全國綠色礦山名錄。
2019年，自然資源部組織開展年度綠色礦山遴選工作，達到綠色礦山建設標準要求的礦山企業(yè)，經自評估、第三方評估、省級遴選推薦后，被納入全國綠色礦山名錄。名錄中現(xiàn)有953家礦山企業(yè)，其中398家為原國家級綠色礦山試點單位。
全國綠色礦山名錄，成為統(tǒng)一標準要求、統(tǒng)一匯聚并管理綠色礦山典范的信息庫，是全國達到綠色礦山標準要求的礦山企業(yè)的集合，也起著激勵礦山企業(yè)積極開展建設、促進礦產資源集約高效可持續(xù)開發(fā)利用、加快推進礦業(yè)領域生態(tài)文明建設、加快礦業(yè)轉型與綠色發(fā)展的重要作用。
二、兩者對比與分析
國家級綠色礦山試點單位和全國綠色礦山名錄，除了時間先后和數量的不同，兩者在遴選流程、綠色礦山建設要求、區(qū)域分布、行業(yè)分布及規(guī)模結構等方面也存在諸多不同。
2.1 遴選流程
國家級綠色礦山試點單位的主要遴選流程是：礦山企業(yè)在自愿原則或行業(yè)協(xié)會推薦基礎上，編制國家級綠色礦山試點單位申報書，向所在地省級原國土資源主管部門提出申請；省級主管部門組織材料審核并對存疑礦山開展實地考察；原國土資源部委托中國礦業(yè)聯(lián)合會組織相關行業(yè)專家開展評審論證，論證結果經審定后公告，授予礦山企業(yè)國家級綠色礦山試點單位稱號。此外，獲得試點單位稱號的礦山企業(yè)需要在3個月內編制完成“國家級綠色礦山建設規(guī)劃”，經省級審核后報原國土資源部備案。
全國綠色礦山名錄的主要遴選流程是：礦山企業(yè)對照綠色礦山建設相關要求和所屬行業(yè)綠色礦山建設標準開展自評估，形成自評估報告；各省級自然資源主管部門以政府購買服務方式，委托獨立于礦山企業(yè)、具有獨立法人資格的第三方評估機構，對礦山企業(yè)開展實地核查，形成第三方評估報告，各省組織材料審核及實地抽查，對遴選結果進行公示后報自然資源部；自然資源部對各省遴選推薦名單組織開展復核等工作后，公告并納入名錄。該流程涉及的全部資料，均在全國綠色礦山名錄管理信息系統(tǒng)中實現(xiàn)網上填報。
兩者相比，主要變化有：①由專業(yè)評價轉變?yōu)榈V山自評估，國家級綠色礦山試點申報單位需要提交的申報書及建設規(guī)劃，多是有償聘請專業(yè)機構或社會團體進行編制，一定程度上增加了企業(yè)成本，而名錄遴選時發(fā)布自評估報告參考提綱，鼓勵礦山企業(yè)自己對照標準要求開展評價，并不再強制要求編制建設規(guī)劃或方案；②由政府組織評審論證轉變?yōu)橹辛⑿再|的第三方評估，評審論證工作極大地增加了主管部門管理運行壓力且專業(yè)性難以保證，而第三方評估則由具有獨立法人資格的企事業(yè)單位、社會團體或專業(yè)評估機構開展，相關費用列入地方財政，評估結果更加專業(yè)、客觀；③由紙質報送轉變?yōu)榫W上填報，申報流程更加清晰、便捷，并切實減輕了礦山企業(yè)材料報送負擔。
2.2 綠色礦山建設要求
國家級綠色礦山試點單位，必須滿足《國土資源部關于貫徹落實全國礦產資源規(guī)劃發(fā)展綠色礦業(yè)建設綠色礦山工作的指導意見》(國土資發(fā)〔2010〕119號)中，明確提出的嚴格依法辦礦、科學規(guī)范管理、資源綜合利用、重視科技創(chuàng)新、積極節(jié)能減排、有效保護礦區(qū)環(huán)境、認真開展土地復墾、實現(xiàn)礦區(qū)社區(qū)和諧、健全企業(yè)文化等9項國家級綠色礦山基本條件。
全國綠色礦山名錄遴選的礦山企業(yè)，需要滿足六部委印發(fā)的實施意見中提出的，包含礦區(qū)環(huán)境優(yōu)美、開發(fā)利用方式環(huán)保、綜合利用共伴生資源、現(xiàn)代化數字礦山建設、礦山企業(yè)形象良好等5方面的7個行業(yè)綠色礦山建設要求，同時要符合2018年自然資源部公告發(fā)布的，包含礦區(qū)環(huán)境、資源開發(fā)方式、資源綜合利用、節(jié)能減排、科技創(chuàng)新與數字化礦山、企業(yè)管理與企業(yè)形象等6方面的9個綠色礦山建設行業(yè)標準。
兩者相比，主要變化有：①由部門規(guī)定轉變?yōu)闃藴室I，綠色礦山建設要求逐步由部門規(guī)定變成推薦性的行業(yè)標準為主，可操作性更強；②由定性評價轉變?yōu)槎吭u價為主，針對試點單位的9項國家級綠色礦山基本條件中可量化指標較少，定性指標較多，而現(xiàn)行行業(yè)標準中，定量指標相對較多，同時配有逐漸完善的評價指標體系，實用性更強。
2.3 綠色礦山區(qū)域分布
661家國家級綠色礦山試點單位主要分布在我國西部地區(qū)，占三分之一，東部地區(qū)與中部地區(qū)占比均超過四分之一。按省份統(tǒng)計，數量較多的主要為山東、河北、內蒙古、湖北、河南等地（表1和表2）。
全國綠色礦山名錄中現(xiàn)有953家綠色礦山，中部地區(qū)6省(山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南)綠色礦山數量較試點數量增長168個，占比增長近10個百分點，達到36.7%。東北地區(qū)與西部地區(qū)占比均下降，其中東北地區(qū)綠色礦山數量減少8個。按省份統(tǒng)計，數量較多的主要為河南、山東、安徽、山西、河北等地。
近年來，隨著長江經濟帶發(fā)展、藍天保衛(wèi)戰(zhàn)等工作的部署落實，河南、安徽、湖南、山東等中部、東部礦業(yè)大省大力推進礦業(yè)綠色發(fā)展；浙江、廣東等經濟發(fā)達省份積極創(chuàng)新礦產資源管理方式，提高礦業(yè)經濟發(fā)展質量；東北地區(qū)資源枯竭型城市多，歷史遺留礦山地質環(huán)境問題多，產業(yè)結構調整和轉型升級壓力大，綠色礦山建設進展受到制約。
2.4 各行業(yè)數量比例
國家級綠色礦山試點單位按行業(yè)統(tǒng)計，煤炭219家(占33.1%)、有色金屬119家(18%)、冶金96家(14.5%)、黃金76家(11.5%)、油氣田13家(2%)、化工62家(9.4%)、非金屬及其他76家(11.5%)。全國綠色礦山名錄中綠色礦山按行業(yè)統(tǒng)計，煤炭222家(占23.3%，其中原試點單位111家)、有色金屬137家(14.4%，83)、冶金100家(10.5%，55)、黃金106家(11.1%，53)、油氣田27家(2.8%，13)、化工83家(8.7%，46)、非金屬及其他278家(29.2%，37)，其中建筑用砂石土礦76家(8%，3)，水泥用灰?guī)r146家(15.3%，15)。
從各行業(yè)數量分布看，全國綠色礦山名錄中煤炭、有色、冶金、黃金、化工等礦業(yè)行業(yè)綠色礦山數量相比試點名單變動幅度雖然不大，但因其中通過遴選的原試點單位數量僅占50%～60%，名錄中新遴選礦山數量較多。非金屬礦等行業(yè)綠色礦山數量增長超200個，占比由原試點單位時的11.5%提高到了29.2%，其中，建筑用砂石土和水泥用灰?guī)r礦山數量大幅增加，約占名錄中礦山總數的四分之一。此外，從規(guī)模結構上看，國家級綠色礦山試點單位和全國綠色礦山名錄中的礦山，均以大型礦山為主，但后者比前者的大型礦山比例明顯增加，中型礦山比例明顯降低，小型礦山比例略有上升，但與全國小型及以下礦山80%以上的比例極不相稱，推進小型及以下礦山綠色發(fā)展成為今后工作的重點與難點（表3）。
三、認識與思考
3.1 全國綠色礦山名錄是對國家級綠色礦山試點工作的繼承與升級
全國綠色礦山名錄，是在充分總結借鑒國家級綠色礦山試點建設工作經驗基礎上，經部、省、市、縣的“四級聯(lián)創(chuàng)”共同推進，通過研制并不斷細化完善綠色礦山建設政策、標準、要求，分類指導各礦業(yè)行業(yè)開展建設，而最終形成。但名錄并未把原試點單位全盤接收，而是統(tǒng)一標準要求，在遴選過程中，對原試點單位同樣進行了篩選。有263家原試點單位，因未完成綠色礦山試點建設規(guī)劃確定的目標任務并達到行業(yè)標準要求、近年來存在違法違規(guī)行為被行政處罰或列入異常名錄、礦區(qū)范圍與各類自然保護地重疊、發(fā)生較大安全或環(huán)保事故以及關停等原因，而未被納入名錄。
3.2 綠色礦山建設受經濟、政策等多方面因素影響
國家級綠色礦山試點名單形成后，即2014年以來，我國礦業(yè)經濟持續(xù)下行，礦山企業(yè)建設綠色礦山的積極性與主動性受到一定制約，同時我國生態(tài)文明建設大力推進期間，部分省份存在一刀切現(xiàn)象，進一步限制了礦山企業(yè)的正常發(fā)展，特別對小型及以下礦山開展綠色礦山建設的主動性和積極性影響較大。近期，供給側結構性改革持續(xù)推進，礦業(yè)經濟有所復蘇，綠色發(fā)展理念更加深入人心，部分省份積極推進礦業(yè)綠色發(fā)展，如浙江省以生態(tài)文明示范創(chuàng)建為契機，創(chuàng)新監(jiān)管方式，開展全域綠色礦山建設；廣東省對綠色礦山給予資金獎勵，極大提高了礦山企業(yè)積極性；同時，隨著建筑砂石價格高企以及各地對砂石等露天礦山的強力整頓，砂石類礦山企業(yè)大力推進綠色礦山建設。
3.3 不同區(qū)域礦業(yè)綠色發(fā)展建議
中部地區(qū)綠色礦山數量多，礦業(yè)經濟發(fā)展較好，可在總結現(xiàn)有綠色礦山建設經驗基礎上，大力推進區(qū)域綠色發(fā)展；東部地區(qū)經濟社會發(fā)展水平相對較高，礦業(yè)產值所占比重相對較低，可繼續(xù)優(yōu)化統(tǒng)籌礦產資源規(guī)劃與其他專項規(guī)劃的關系，延伸礦業(yè)產業(yè)鏈，促進礦業(yè)可持續(xù)與綠色發(fā)展；東北地區(qū)需要進一步創(chuàng)新資源開發(fā)利用管理方式，積極引入社會資本開展礦山地質環(huán)境恢復治理，推動礦山企業(yè)集約高效發(fā)展；西部地區(qū)多數省份礦業(yè)產值比重高，同時面臨更大的生態(tài)環(huán)境壓力，需要加大宣傳，激勵與約束并舉，鼓勵、推動更多礦山企業(yè)開展綠色礦山建設。同時，各地可結合實際，優(yōu)選綠色礦山比例高、地方政府積極性高的區(qū)域，開展綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設。
3.4 綠色礦山名錄管理建議
各地可根據生態(tài)文明建設要求以及當地礦業(yè)發(fā)展實際，探索建立綠色礦山名錄創(chuàng)建庫或省級綠色礦山名錄；在創(chuàng)新激勵政策措施，加大綠色礦山建設推進力度的同時，也要強化管控約束手段，做好已納入名錄礦山的監(jiān)督與管理，逐步構建綠色礦山誠信體系，督促礦山企業(yè)在發(fā)生重要變化或重大事項時，及時向管理部門報告，提出變更信息或退出名錄申請；借助互聯(lián)網技術，創(chuàng)造有利條件，鼓勵社會公眾監(jiān)督礦山企業(yè)綠色發(fā)展情況，形成社會參與監(jiān)管的合力；加強對綠色礦山建設第三方評估機構的監(jiān)管，建立完善第三方評估機構責任機制，積極推動第三方評估工作的專業(yè)化、標準化和規(guī)范化，健全懲戒監(jiān)督措施，加大對存在違法違規(guī)行為第三方的處罰力度，確保名錄動態(tài)管理過程的公平公正。
中國礦業(yè)雜志
