截至2016年底，共投入土地復(fù)墾資金14億元，完成復(fù)墾總面積2320公頃，在此基礎(chǔ)上，建設(shè)的生態(tài)農(nóng)牧業(yè)示范區(qū)初具規(guī)模。
連續(xù)六年采礦用土地指標(biāo)不足，所屬哈爾烏素露天煤礦因征地滯后導(dǎo)致暫時(shí)停產(chǎn)。
這看似矛盾的兩件事同時(shí)發(fā)生在神華準(zhǔn)能集團(tuán)（據(jù)悉，同類情況也發(fā)生在神華寶日希勒露天礦和其他礦區(qū)），按照現(xiàn)有政策，在神華準(zhǔn)能集團(tuán)現(xiàn)有礦區(qū)范圍內(nèi)，建設(shè)用地經(jīng)恢復(fù)治理熟化后可以轉(zhuǎn)成農(nóng)業(yè)用地，但農(nóng)業(yè)用地不能變成建設(shè)用地，這意味著神華準(zhǔn)能集團(tuán)雖然完成了礦區(qū)開采后的恢復(fù)治理，但不能通過動(dòng)態(tài)置換方式獲得采礦用地指標(biāo)。
此次哈爾烏素露天煤礦因征地滯后導(dǎo)致暫時(shí)停產(chǎn)，一石激起千層浪，產(chǎn)生了一系列連鎖反應(yīng)，探索露天煤礦采礦用地途徑新模式再次引發(fā)關(guān)注。
神華準(zhǔn)能集團(tuán)
黑岱溝露天煤礦采區(qū)
因征地滯后放緩上升勢(shì)頭
2015年以來，煤炭市場全面下滑，80%以上煤炭企業(yè)虧損，神華準(zhǔn)能集團(tuán)也受到影響，當(dāng)時(shí)預(yù)計(jì)2016年全年虧損7億元。盡管行業(yè)形勢(shì)極為嚴(yán)峻，但神華準(zhǔn)能集團(tuán)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的央企，依然堅(jiān)定不移地認(rèn)真貫徹國有企業(yè)改革和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等中央決策部署，積極落實(shí)神華集團(tuán)“1245”清潔能源發(fā)展戰(zhàn)略，不畏艱難，敢打硬仗，通過全面提升企業(yè)的發(fā)展質(zhì)量和效益，當(dāng)年完成利潤25.12億元，一舉扭虧為盈，打了一個(gè)漂亮翻身仗。
神華準(zhǔn)能集團(tuán)黨委書記、董事長楊漢宏對(duì)此不由自主地感嘆“來之不易”，其艱辛恐怕只有準(zhǔn)能人自己體味最深。
8月3日，中國神華發(fā)公告稱，受露天礦征地進(jìn)度滯后導(dǎo)致土方剝離施工暫緩的影響，公司所屬哈爾烏素露天礦、寶日希勒露天礦于2017年8月起暫時(shí)停止或減少煤炭生產(chǎn)。其中，哈爾烏素露天礦正是神華準(zhǔn)能集團(tuán)旗下的兩大露天煤礦之一。
據(jù)中國礦業(yè)報(bào)記者了解，哈爾烏素露天煤礦從今年7月份開始部分陸續(xù)停產(chǎn)，直到8月份中國神華發(fā)公告稱暫時(shí)全部停產(chǎn)。
這對(duì)蒸蒸日上的神華準(zhǔn)能集團(tuán)又意味著什么？
楊漢宏告訴中國礦業(yè)報(bào)記者，哈爾烏素露天礦暫時(shí)停產(chǎn)，導(dǎo)致煤炭減產(chǎn)，直接影響到了公司的利潤。
綠化前后對(duì)比
采礦用地問題引發(fā)連續(xù)反應(yīng)
據(jù)了解，哈爾烏素露天煤礦是我國目前設(shè)計(jì)產(chǎn)能最大的露天煤礦，年生產(chǎn)能力3500萬噸。目前該礦暫停煤炭開采，預(yù)計(jì)將影響本年度商品煤產(chǎn)量計(jì)劃的完成，大約涉及1300萬噸的商品煤產(chǎn)量。為其配套建設(shè)的選煤廠洗選原煤規(guī)模達(dá)2000萬噸，也是一次性建成的亞洲最大選煤廠，受哈爾烏素暫時(shí)停產(chǎn)影響面臨“吃不飽”的尷尬。
業(yè)內(nèi)人士表示，神華準(zhǔn)能在成立之初的產(chǎn)業(yè)布局時(shí)圍繞自己的煤礦配套建設(shè)有自己的選煤廠、發(fā)電廠、鐵路線，因此有壓縮每個(gè)環(huán)節(jié)成本的主動(dòng)權(quán)，神華準(zhǔn)能通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈能最大限度降低生產(chǎn)成本，這也是其具有市場競爭優(yōu)勢(shì)的原因之一。
正是因?yàn)樯袢A準(zhǔn)能是環(huán)環(huán)相扣的全產(chǎn)業(yè)鏈布局，哈爾烏素露天礦的暫時(shí)停產(chǎn)，受影響的不僅是煤炭產(chǎn)量和利潤，還有選煤廠入選量、電廠發(fā)電量和鐵路運(yùn)量。
“哈爾烏素露天礦停產(chǎn)導(dǎo)致直接經(jīng)濟(jì)損失13億元，邊際效益損失18億元?！睏顫h宏痛心地表示，這不僅是企業(yè)的損失，也是國家稅收的極大損失。
而更讓準(zhǔn)能人痛心的是，遺憾錯(cuò)失黃金機(jī)會(huì)?，F(xiàn)在煤炭市場向好，神華準(zhǔn)能生產(chǎn)的環(huán)保煤炭又有很強(qiáng)的競爭優(yōu)勢(shì)，本該更上一層樓，但因?yàn)槭艿礁鞣N因素干擾，放緩了前進(jìn)的步伐。
受影響的不只是神華準(zhǔn)能集團(tuán)及其所屬的中國神華，下游的華電能源也受到波及，就在中國神華發(fā)出暫減產(chǎn)公告的第二天，華電能源緊跟著也發(fā)出公告稱，公司所屬電廠2017年計(jì)劃煤炭消費(fèi)量約1800萬噸，與神華簽訂長協(xié)煤合同1121萬噸，其中839萬噸是由寶日希勒露天礦生產(chǎn)。如果從8月份開始寶日希勒露天礦減產(chǎn)導(dǎo)致長協(xié)煤合同無法履行，預(yù)計(jì)今年公司所屬電廠燃煤將產(chǎn)生351.12萬噸缺口。
華電能源稱，上述減產(chǎn)造成的燃煤短缺對(duì)公司效益影響的精確程度目前尚無法確定，主要由神華銷售集團(tuán)東北能源貿(mào)易有限公司履行合同最終情況、黑龍江省煤炭增產(chǎn)情況和從俄羅斯進(jìn)口煤炭情況決定。但可以確定的是，上述燃煤缺口對(duì)公司及所屬電廠將產(chǎn)生重大影響。
公告稱，地理位置決定了黑龍江省煤炭市場是相對(duì)孤立的市場，2010年以后黑龍江省中部哈爾濱、大慶地區(qū)發(fā)電企業(yè)設(shè)備改造后，雖然可以燃用內(nèi)蒙古呼倫貝爾地區(qū)褐煤，使黑龍江區(qū)域煤炭市場范圍有所擴(kuò)大，但仍是相對(duì)孤立的市場，其他地區(qū)的煤炭很難進(jìn)入這個(gè)市場。
那么能否寄希望于黑龍江省本地煤炭增產(chǎn)，據(jù)中國礦業(yè)報(bào)記者了解，“十三五”期間，黑龍江省要全面完成2 522萬噸煤炭產(chǎn)能壓減任務(wù)，結(jié)合實(shí)際情況，力爭壓減更多“僵尸企業(yè)”產(chǎn)能。而且，黑龍江省2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃明確提出，今年繼續(xù)引導(dǎo)退出煤炭產(chǎn)能442萬噸。
在我國煤炭去產(chǎn)能和供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的大背景下，有業(yè)內(nèi)人士預(yù)測從俄羅斯進(jìn)口煤炭也會(huì)有趨嚴(yán)的態(tài)勢(shì)。
華電能源的公告稱，2017年至2018年供熱期，公司所屬電廠供熱面積將接近1億平方米，燃煤短缺將直接影響供熱質(zhì)量和安全。
業(yè)內(nèi)人士分析，由于上述因素，露天煤礦停減產(chǎn)的影響屆時(shí)將進(jìn)一步顯現(xiàn)，甚至威脅黑龍江乃至東北三省的冬季采暖供煤，存在引發(fā)重大群體事件的安全隱患。
目前，不僅是哈爾烏素露天礦和寶日希勒露天礦迫切需要解決征地滯后的難題，中國神華旗下的黑岱溝煤礦、勝利煤田也面臨同樣難題。
有業(yè)內(nèi)人士對(duì)此表示擔(dān)憂，這四大煤礦位列我國露天煤礦前茅，設(shè)備先進(jìn)，規(guī)模大，能效高，綠色開采，生態(tài)環(huán)保，既是我國煤炭先進(jìn)生產(chǎn)力的代表，也是我國煤炭產(chǎn)業(yè)的支柱企業(yè)。在當(dāng)前及未來相當(dāng)長的時(shí)間里，煤炭仍是我國能做到自給自足的最主要能源，世界并不太平，這些企業(yè)關(guān)系到國家能源安全。雖然我國持續(xù)推進(jìn)煤炭去產(chǎn)能，但最應(yīng)該先淘汰的是污染嚴(yán)重的落后產(chǎn)能，如果一刀切式的連先進(jìn)產(chǎn)能也去掉，將危及國家能源安全。
哈爾烏素復(fù)墾區(qū)一隅
復(fù)墾的土地上收獲果實(shí)累累
申請(qǐng)露天礦采礦用地指標(biāo)遭遇政策難點(diǎn)
一系列問題的根源是礦用征地滯后，神華準(zhǔn)能集團(tuán)一直與相關(guān)部門積極協(xié)調(diào)解決，但至今未能解決的原因是露天礦采礦用地指標(biāo)申請(qǐng)?jiān)庥稣唠y點(diǎn)。
神華準(zhǔn)能集團(tuán)是開采一片，復(fù)墾一片，然后再開采新區(qū)域，再復(fù)墾新區(qū)域，“開采-恢復(fù)治理”循環(huán)進(jìn)行。截至2016年底，神華準(zhǔn)能集團(tuán)共投入土地復(fù)墾資金14億元，完成復(fù)墾總面積2 320公頃。
復(fù)墾之路并非一帆風(fēng)順。礦區(qū)年總降水量為231毫米～459.5毫米，平均為404.1 毫米，蒸發(fā)量卻達(dá)2 100毫米，降水量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于蒸發(fā)量，剛種下的草植很快都枯死，他們通過改善土壤，在上游布設(shè)修筑攔泥蓄水防洪工程，探索了一兩年才成功種活草植，之后土壤再經(jīng)過五年的熟化改善，種植的莊稼和經(jīng)濟(jì)作物才存活，復(fù)墾后的土壤比原表土壤性能更優(yōu)，原本貧瘠的荒山溝壑變成了綠樹成蔭的沃土良田。在此基礎(chǔ)上，神華準(zhǔn)能集團(tuán)提出建設(shè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)，并在2016年與準(zhǔn)格爾旗政府合作，在哈爾烏素外排土場上建立現(xiàn)代光伏農(nóng)牧業(yè)示范區(qū)，現(xiàn)已初具規(guī)模。如今的礦山復(fù)墾區(qū)已是“天上有飛鳥，水中游小魚，地上跑野雞”，儼然一幅塞上江南的田園風(fēng)光。
雖然神華準(zhǔn)能通過恢復(fù)治理已累計(jì)新增萬畝良田，但同時(shí)連六年采礦用地指標(biāo)不足。
按照現(xiàn)行土地分類標(biāo)準(zhǔn)，采礦用地屬于建設(shè)用地范疇，但與一般建設(shè)用地相比又有其特殊性。露天開采主要是對(duì)地表及淺層的土地進(jìn)行利用，采礦時(shí)間短，用地周期也相對(duì)較短，因此開采完成經(jīng)恢復(fù)治理后的土地可再用于農(nóng)牧業(yè)，土地用途一般不變。
然而，在我國守住耕地紅線、保護(hù)草原、生態(tài)環(huán)保要求越來越嚴(yán)格的大背景下，按照現(xiàn)有政策，在神華準(zhǔn)能集團(tuán)現(xiàn)有礦區(qū)范圍內(nèi)，建設(shè)用地經(jīng)恢復(fù)治理熟化后可以轉(zhuǎn)成農(nóng)業(yè)用地，但農(nóng)業(yè)用地不能變成建設(shè)用地，這意味著“建設(shè)用地只減不增，農(nóng)業(yè)用地只增不減”，神華準(zhǔn)能集團(tuán)不能通過“增減掛勾、占補(bǔ)平衡”的動(dòng)態(tài)置換方式獲得采礦用地指標(biāo)，換言之，神華準(zhǔn)能集團(tuán)即使完成了采礦后土地的復(fù)墾并達(dá)到了復(fù)墾要求，甚至復(fù)墾后土地更優(yōu)，數(shù)量更多，但仍然不能以此置換獲得采礦用地指標(biāo)。
作為神華準(zhǔn)能集團(tuán)的帶頭人楊漢宏遇到了繞不過去的政策難題。
矸電公司
萬噸列車將準(zhǔn)能煤炭外運(yùn)
沒有合法用地手續(xù) 采礦工作受到影響
“針對(duì)神華準(zhǔn)能反映的采礦用地指標(biāo)問題，從礦區(qū)所在的旗、自治區(qū)，到相關(guān)部委、國務(wù)院都高度重視，積極應(yīng)對(duì)?！睏顫h宏表示，但受政策制約難以解決，對(duì)此有部門回復(fù)“一邊生產(chǎn)，一邊審批”，但在實(shí)際操作和法律層面上根本行不通。
隨著我國法制建設(shè)的逐步深入，農(nóng)民維權(quán)意識(shí)也在不斷加強(qiáng)，就有農(nóng)民在征地糾紛中聘任律師打官司，如果沒有合法的用地批復(fù)，被征地農(nóng)民完全可以拒絕搬遷，更有甚者“坐地起價(jià)”、漫天要價(jià)。神華準(zhǔn)能集團(tuán)就曾遇到過持續(xù)六年的“釘子戶”，不僅要求安排家中三個(gè)孩子進(jìn)入神華的招工指標(biāo)，而且五畝普通水澆地開出了3 000萬元的高價(jià), 這令神華準(zhǔn)能難以承受。
在法律層面上，如果沒有合法的用地批復(fù)手續(xù)，征地即為非法轉(zhuǎn)讓，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
根據(jù)我國《刑法》第二百二十八條規(guī)定，“以牟利為目的，違反土地管理法規(guī)，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)價(jià)額百分之五以上百分之二十以下罰金；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)價(jià)額百分之五以上百分之二十以下罰金?！?
另外，《最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》對(duì)于“情節(jié)嚴(yán)重”也給出了具體界定，具有下列情形之一的，屬于非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)“情節(jié)嚴(yán)重”：一是非法轉(zhuǎn)讓、倒賣基本農(nóng)田五畝以上的；二是非法轉(zhuǎn)讓、倒賣基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上的；三是非法轉(zhuǎn)讓、倒賣其他土地二十畝以上的；四是非法獲利50萬元以上的；五是非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地接近上述數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)并具有其他惡劣情節(jié)的，如曾因非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)受過行政處罰或者造成嚴(yán)重后果等。
對(duì)于越來越嚴(yán)格的采礦用地土地管理，楊漢宏也深有體會(huì)。針對(duì)神華準(zhǔn)能集團(tuán)采礦用地指標(biāo)不足問題，楊漢宏介紹，國務(wù)院、國土資源部、國家發(fā)改委相繼召開了幾次會(huì)議要解決問題，但在土地報(bào)批過程中，有專家提出，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》，草地不能破壞，破壞者依法追責(zé)，報(bào)批土地之前必須先報(bào)批草地。
楊漢宏坦言，以前審批采礦用地手續(xù)時(shí)還沒有遇到過此類情況，這還是第一次。
中國礦業(yè)報(bào)記者仔細(xì)查閱《解釋》了解到，草原“毀壞”采取“改變用途即毀壞”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，其中一條明確指出，“對(duì)于非法開墾草原種植糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、林木，或者在非法占用的草原上建窯、建房、修路、挖砂、采石、采礦、取土、剝?nèi)〔萜さ模扇 淖冇猛炯礆摹恼J(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即只要在非法占用的草原上實(shí)施以上行為的，即應(yīng)認(rèn)定已對(duì)草原造成毀壞?！?
至此，神華準(zhǔn)能的采礦用地手續(xù)審批再次被擱置，這種結(jié)果讓很多神華準(zhǔn)能人頗感委屈，在他們看來，露天開采煤礦為國家貢獻(xiàn)了大量能源和稅收，極大地改善了農(nóng)牧民生活和生態(tài)環(huán)境。神華準(zhǔn)能為此做了大量工作，但是按照《解釋》條款，因?yàn)殚_采前山脊上有零星的幾根草，荒山就被認(rèn)定為草坡，一旦開采破壞了就被認(rèn)定為草原毀壞，哪怕采礦完成后生態(tài)環(huán)境治理得再好，也將面對(duì)草原毀壞的處罰。有業(yè)內(nèi)專家分析指出，這與神華準(zhǔn)能申請(qǐng)采礦用地指標(biāo)所遇到的問題類似，其癥結(jié)還是因?yàn)闆]有實(shí)施“增減掛勾、占補(bǔ)平衡”的動(dòng)態(tài)置換機(jī)制。
復(fù)墾綠化鳥瞰圖
積極探索露天采礦用地新途徑
露天滾動(dòng)式開采方式，老的征地辦法已經(jīng)不適用當(dāng)前形勢(shì)。
神華準(zhǔn)能集團(tuán)一直在積極探索露天采礦用地的新途徑，比如“以租代征”、“臨時(shí)用地”等，但是“以租代征”因?yàn)檗r(nóng)民得到的補(bǔ)償遠(yuǎn)少于征地補(bǔ)償，農(nóng)民不接受這種方式，而“露天采礦臨時(shí)用地”通常以五年內(nèi)為限，期限內(nèi)要完成采礦、復(fù)墾和還地。由于神華準(zhǔn)能集團(tuán)礦區(qū)恢復(fù)治理的特殊性，完成此周期需要八年左右時(shí)間，因此這兩種方式在神華準(zhǔn)能都行不通。
但是當(dāng)前神華準(zhǔn)能面臨的采礦用地形勢(shì)越發(fā)緊迫。
“我們恢復(fù)治理后新增了萬畝良田，耕地沒有減少，反而增加了。這些恢復(fù)治理后的土地不僅能種草、種樹、養(yǎng)花，還能種植農(nóng)作物，解決了農(nóng)牧民就業(yè)問題，改善了農(nóng)牧民生活，更有經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)效益?！鄙袢A準(zhǔn)能集團(tuán)黨委副書記秦泰無奈地表示，“但是我們并不想發(fā)展成為農(nóng)牧業(yè)公司，主業(yè)還是開采煤礦，可采礦沒有用地如同無米之炊?！?
令楊漢宏、秦泰等人興奮的是，國土資源部和中國礦聯(lián)一直都在積極探索露天采礦新的征地途徑，這也讓他們看到了希望。
據(jù)了解，近年來，國土資源部一直在探索礦用土地政策的改革。2005年，國土資源部批準(zhǔn)廣西平果鋁土礦采礦用地方式改革試點(diǎn)；2009年，國土資源部對(duì)廣西平果鋁土礦采礦用地方式改革試點(diǎn)進(jìn)行階段性驗(yàn)收；2010年，國土資源部耕地保護(hù)司專門研究采礦用地方式改革的課題；2011年，國土資源部發(fā)文專門調(diào)查摸底礦山企業(yè)采礦用地情況。通過試點(diǎn)工作，提高了耕地質(zhì)量，有效保護(hù)了耕地；減少了失地農(nóng)民，增加了農(nóng)民收入；降低了企業(yè)運(yùn)營成本，提高了經(jīng)濟(jì)效益；支持了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)了和諧礦區(qū)的建設(shè)。在廣西平果鋁土礦采礦用地改革試點(diǎn)初見成效的基礎(chǔ)上，2011年以后，國土資源部又陸續(xù)批準(zhǔn)了云南磷化、山西平朔煤業(yè)等十余家礦山企業(yè)和內(nèi)蒙古鄂爾多斯、遼寧等試點(diǎn)，擴(kuò)大采礦用地試點(diǎn)范圍。
美麗的選煤廠
楊漢宏明確表示，企業(yè)會(huì)積極爭取采礦用地方式改革試點(diǎn)單位名額，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和政府的實(shí)際情況，積極探索我國露天采礦的用地模式，探索如何使荒地變成草地、耕地，探索露天煤礦如何征地使環(huán)境擾動(dòng)最小，進(jìn)一步擴(kuò)大現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的示范效應(yīng)，創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)，承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，造福當(dāng)?shù)?，打造綠水青山。
“如果用復(fù)墾新增的土地指標(biāo)置換采礦用地指標(biāo)，通過占補(bǔ)平衡、增減掛勾，動(dòng)態(tài)置換采礦用地指標(biāo)，這樣既能解決采礦用地問題，也不會(huì)減少耕地，保護(hù)了農(nóng)民權(quán)益?！睏顫h宏表示，過去企業(yè)每年需要申請(qǐng)采礦用地指標(biāo)，如果能用復(fù)墾新增的土地指標(biāo)置換采礦用地指標(biāo)，那么既可以固定采礦用地指標(biāo)，也不需要每年再申請(qǐng)采礦用地指標(biāo)。
楊漢宏建議，對(duì)礦區(qū)應(yīng)采取“增減掛勾、占補(bǔ)平衡”的循環(huán)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源開發(fā)與耕地保護(hù)。（來源：中國礦業(yè)報(bào)記者 趙臘平 劉艾瑛）
編輯：王樹谷
