國資委放權(quán)，從管人、管事、管資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本，是國企改革的 核心議題。
(資料圖片)國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會主任肖亞慶(左)回答記者提問。圖|CFP
國資委正式向“管資本”轉(zhuǎn)型
《中國新聞周刊》記者|蔡如鵬
5月10日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國務(wù)院國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案》(以下簡稱《方案》)，對國資監(jiān)管方式和國資委職能轉(zhuǎn)變作出系統(tǒng)性安排。
根據(jù)《方案》，國資委將精簡43項監(jiān)管事項，今后將不再直接規(guī)范上市公司國有股東行為，減少對企業(yè)內(nèi)部改制重組的直接管理，取消中央企業(yè)年金方案、中央企業(yè)子企業(yè)分紅權(quán)激勵方案審批。
回歸出資人身份
當(dāng)前，國資委實行的管人、管事、管資產(chǎn)三位一體的監(jiān)督管理模式，業(yè)內(nèi)普遍認為是一種以行政代替市場、以管制代替監(jiān)管的模式，既是“老板”又是“婆婆”，既是“裁判員”又是“運動員”。
這種模式的缺點是管得太多太細、監(jiān)管與改革分裂、改革不配套，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人沒有市場化，缺乏市場化退出通道，容易導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革滯后，市場無法真正在資源配置中起決定性作用，企業(yè)活力不足。
“過去國資監(jiān)管存在越位、缺位、錯位等問題?！敝袊髽I(yè)研究院首席研究員李錦在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，國資委長期將所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、分配權(quán)一把抓，在本應(yīng)屬于企業(yè)的經(jīng)營權(quán)領(lǐng)域干預(yù)太多，影響了企業(yè)的發(fā)展。
此次公布的《方案》提出，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，國資委作為國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)，根據(jù)授權(quán)代表國務(wù)院依法履行出資人職責(zé)，專司國有資產(chǎn)監(jiān)管，不行使社會公共管理職能，不干預(yù)企業(yè)依法行使自主經(jīng)營權(quán)。
在李錦看來，準確定位非常重要。“要理解這里有‘兩個不’。就是國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)不行使公共管理職能，將其歸位于相關(guān)政府部門和單位；不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，將由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)。特別是經(jīng)營權(quán)下放，交給企業(yè)?！彼f，“作為出資人是所有權(quán)的代表，管資本而不管經(jīng)營或者少管經(jīng)營，國資委將回歸真正的出資人身份?！?
多年來，完善國有資產(chǎn)管理體制一直是國企改革的重點。早在中共十六大，就確立了“三分開、三統(tǒng)一、三結(jié)合”的國有資產(chǎn)管理體制。“三分開”，即政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開?！叭y(tǒng)一”“三結(jié)合”，即權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)、管人和管事相結(jié)合。
“三分開、三統(tǒng)一、三結(jié)合”結(jié)束了國有企業(yè)多頭管理的混亂局面，被認為既是理論上的重大創(chuàng)新，也是體制上的重大突破。
2003年3月，專司中央國有企業(yè)出資人職能和企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理職能的國務(wù)院國資委正式成立。到2004年6月，各省(區(qū)、市)國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)相繼組建，由此國有資產(chǎn)管理體制逐步理順，為以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管創(chuàng)造了較好的體制基礎(chǔ)。
十多年來，國資委雖然在國企發(fā)展壯大過程中發(fā)揮了很大的作用，但其監(jiān)管的弊端也日益突出。
2013年召開的中共十八屆三中全會明確提出，完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主，加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。
因此，以管資本為主的監(jiān)管體制改革，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為核心的公司制改革，以混合所有制為核心的產(chǎn)權(quán)改革，也被認為是本輪國企改革的三大板塊。
作為中共十八屆三中全會《決定》起草小組成員，中國社科院學(xué)部委員張卓元曾參與了《決定》經(jīng)濟體制改革部分的起草。在他看來，國資委職能轉(zhuǎn)變是深化國企改革最重要的一環(huán)， “國企改革重在國資委職能轉(zhuǎn)變”。
李錦在接受《中國新聞周刊》采訪時也表示，在國企改革中，監(jiān)管體制改革具有決定性作用，“它可以帶動、引領(lǐng)其他兩個板塊的改革?！?
2016年12月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會議審議并通過了《方案》。此次《方案》公開，則被認為是正式拉開了國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變的大幕。
精簡監(jiān)管事項
根據(jù)《方案》，國資委將精簡43項監(jiān)管事項，其中取消事項26項、下放事項9項、授權(quán)事項8項。取消事項包括：直接規(guī)范上市公司國有股東行為、審批中央企業(yè)子企業(yè)分紅權(quán)激勵方案、審批中央企業(yè)年金方案、指導(dǎo)地方國有企業(yè)重組改制上市管理等；下放事項包括審批地方國資委監(jiān)管企業(yè)的上市公司國有股權(quán)管理事項等。
此前，地方國企的重組、改制、上市都需上報地方國資委，再由地方上報給國務(wù)院國資委審批，這一狀況不利于激發(fā)國企活力，部分國企領(lǐng)導(dǎo)人也可能以沒有決定權(quán)為由推卸國資流失的責(zé)任。
中國企業(yè)研究院首席研究員李錦認為，取消這些事項都是為了放寬國企的經(jīng)營權(quán)，有助于簡化審批程序，激發(fā)企業(yè)活力。
“實際上，企業(yè)的重組、改制、上市都是經(jīng)營過程中比較常見的行為，但是在我國運行多年的國資管理體系下，國企的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)界限不明晰，就出現(xiàn)了各級國資委不僅擁有國企的所有權(quán)，也全程過問國有資本投資運營情況的現(xiàn)象?！崩铄\說。
在他看來，這43項被精簡的國有資本監(jiān)管事項，就是國資委的放權(quán)清單。
李錦表示，此次《方案》取消和下放的都是屬于企業(yè)在經(jīng)營中的權(quán)力，意味著國資委不再直接監(jiān)管企業(yè)經(jīng)營行為，但這并不是說企業(yè)的經(jīng)營行為不再受到監(jiān)管，只是說這些監(jiān)管權(quán)力轉(zhuǎn)移到了企業(yè)的股東會、董事會、監(jiān)事會等主體。
隨著職能的轉(zhuǎn)變，國資委的機構(gòu)也將迎來大的調(diào)整。實際上，國資委的機構(gòu)改革已經(jīng)開始。2016年10月，國務(wù)院國資委結(jié)合機構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變，新設(shè)立了監(jiān)督一局、監(jiān)督二局、監(jiān)督三局。
新設(shè)的3個監(jiān)督局，主要負責(zé)外派監(jiān)事會反映問題的核查、分類處置、整改督辦工作，組織開展國有資產(chǎn)重大調(diào)查，提出相關(guān)責(zé)任追究的意見建議，與監(jiān)事會形成“一前一后”互相配合的關(guān)系，形成監(jiān)督工作完整閉環(huán)。
此次《方案》進一步提出，國資委要全面梳理并優(yōu)化調(diào)整具體監(jiān)管職能，相應(yīng)調(diào)整內(nèi)設(shè)機構(gòu)。在李錦看來，隨著監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，預(yù)計國資委中涉及經(jīng)營管理的機構(gòu)會縮減，體現(xiàn)出資人職責(zé)的機構(gòu)會增加。
“例如，此次《方案》提到，‘減少財務(wù)管理事項，取消與借款費用、股份支付、應(yīng)付債券等會計事項相關(guān)的會計政策和會計估計變更事前備案’，那么以前負責(zé)這些事務(wù)的機構(gòu)可能就會調(diào)整，以前(國資委)承擔(dān)社會公共管理職能的機構(gòu)也可能會減少。”李錦表示。
三級管理架構(gòu)
突出國有資本運營則是監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變能否接得住的關(guān)鍵一步?！斗桨浮诽岢?，牽頭改組組建國有資本投資、運營公司，實施資本運作，采取市場化方式推動設(shè)立國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金、國有資本風(fēng)險投資基金、中央企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展投資引導(dǎo)基金等相關(guān)投資基金。
根據(jù)《方案》，下一步將原本的國有資產(chǎn)管理架構(gòu)，由目前的兩級變成國資監(jiān)管機構(gòu)、國有資本投資、運營公司和國有企業(yè)三級架構(gòu)，幫助國有企業(yè)擺脫與政府部門之間的捆綁關(guān)系，從而使監(jiān)管者、出資人代表和實體企業(yè)之間的職責(zé)分工更加明確。
在這個三級架構(gòu)中，國資監(jiān)管部門通過管理國有資本投資、運營公司，達到調(diào)整和管理資本的目的，國有資本投資、運營公司再以股權(quán)投資混合所有制企業(yè)，混合所有企業(yè)完全按照市場機制進行規(guī)范運作。
分析認為，這樣就可以清楚地劃分出國有經(jīng)濟融入市場時的管理層級和各層級的管理界限，從而真正實現(xiàn)政企分開，將政府和企業(yè)剝離開來，以產(chǎn)權(quán)管理為紐帶，突出國有資本運作，最終實現(xiàn)國資委從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。
“實現(xiàn)管資本相關(guān)的職能調(diào)整，需要有相應(yīng)的組織框架，改組組建的投資、運營公司，可以作為平臺之一，接住國資委管資本的職能要求，是國資委職能轉(zhuǎn)變的重要保障?！崩铄\說，目前，國有資本投資、運營公司已經(jīng)進入試點階段，下一步會被更加重視。
雖然國有資本投資、運營公司都是實現(xiàn)以管資本為主的重要路徑設(shè)計，但兩類公司有不同定位。國有資本投資公司是以產(chǎn)業(yè)資本投資為主，著力培育產(chǎn)業(yè)競爭力；而國有資本運營公司主要開展股權(quán)運營，改善國有資本的分布結(jié)構(gòu)和質(zhì)量效益，實現(xiàn)國有資本的保值增值。
2017年4月下旬，國務(wù)院國資委主任肖亞慶密集調(diào)研國有資本投資運營試點央企，聽取企業(yè)相關(guān)負責(zé)人的匯報。
對于國有資本投資公司，肖亞慶表示，國資委將明確國有資本投資公司授權(quán)的內(nèi)容、范圍和方式，拓展授權(quán)內(nèi)容，加強授權(quán)力度。對于國有資本運營公司，肖亞慶表示，它應(yīng)該成為國資委開展資本運作和結(jié)構(gòu)調(diào)整的市場化主體，執(zhí)行國家戰(zhàn)略，體現(xiàn)出資人意志，與國資委做好聯(lián)動，與中央企業(yè)做好協(xié)同。
《方案》最后特別提到，在組織實施過程中，要分類放權(quán)、分步實施，確保放得下、接得住、管得好。中國企業(yè)研究院首席研究員李錦認為，“兩個分”是方針，三個“得”是要求。
“國有資本投資、運營公司是‘接得住、管得好’的主體?！崩铄\說，“現(xiàn)在，國有資本投資運營公司一個也沒有成立，什么事還是國資委管，急不得。所以，方案實施還需要一個過程?！?
本文首發(fā)刊載于《中國新聞周刊》總第804期
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