煤炭去產(chǎn)能，是供給側結構性改革“三去一降一補”的最關鍵領域之一。2016年煤炭去產(chǎn)能工作開局良好，超額完成預期目標。國家統(tǒng)計局最新信息顯示，今年前5個月特別是5月份當月，我國原煤產(chǎn)量持續(xù)恢復性增長，進口增速有所回落，價格繼續(xù)回落，供需形勢平穩(wěn)。一方面，原煤生產(chǎn)的大幅提高主要是因為同期基數(shù)較低，且今年部分地區(qū)陸續(xù)釋放先進產(chǎn)能，企業(yè)生產(chǎn)平穩(wěn)；另一方面，價格明顯下跌。截至6月5日，秦皇島港煤炭價格已連續(xù)9周下跌。
更重要的是，當前供需形勢相對平穩(wěn)。自3月份以來，原煤產(chǎn)量已連續(xù)3個月增長，進口量也保持高位，煤炭供應量已經(jīng)接近常規(guī)年份月度平均水平；從需求來看，4、5月份是煤炭消費的傳統(tǒng)淡季，煤炭價格因季節(jié)性有所回落，整體供給形勢較為寬松。隨著迎峰度夏的來臨，煤炭供需情況會比較平穩(wěn)。
出現(xiàn)這樣的好局面，與此前電煤中長期合同簽訂履約等一系列順時應勢之舉密不可分。相關有力舉措穩(wěn)定了市場預期，減少了價格波動，促進了煤炭價格理性回歸，并在相當程度上成為深化供給側結構性改革的“鮮活樣本”。
前不久，國家有關部門強調(diào)，煤炭去產(chǎn)能任務艱巨但能夠實現(xiàn)，供需關系會趨于寬松，煤價有望呈現(xiàn)平穩(wěn)回落態(tài)勢，不會出現(xiàn)大幅上升局面。
從本期開始，我們刊發(fā)一組專家文章，從多個側面分析煤炭去產(chǎn)能熱點話題，希望這組報道能給社會各界帶來有益啟示和借鑒。
去產(chǎn)能是供給側結構性改革的首要任務。2016年煤炭去產(chǎn)能工作開局良好，超額完成預期目標。隨著國內(nèi)煤價回升，企業(yè)關閉煤礦的意愿發(fā)生變化，國外煤炭進口增加，去產(chǎn)能任務更加艱巨。面對困難，既要堅定去產(chǎn)能的方向不動搖，同時要使煤炭去產(chǎn)能“走穩(wěn)做實”。
要建立穩(wěn)定的退出機制，讓法制規(guī)范引導市場行為，即讓煤礦業(yè)主對未來預期明確，根據(jù)對市場的判斷，自主選擇增加投入改造煤礦或是關閉退出。從長遠來看，要提高煤炭產(chǎn)業(yè)集中度，要支持煤炭與下游電力和鋼鐵等企業(yè)重組，更好發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用。
去產(chǎn)能是供給側結構性改革的首要任務。2016年煤炭去產(chǎn)能工作開局良好，超額完成預期目標。然而，國內(nèi)煤炭產(chǎn)能嚴重過剩、國際產(chǎn)能富裕的狀況依然沒有改變，去產(chǎn)能是一項長期任務。隨著國內(nèi)煤價回升，企業(yè)關閉煤礦的意愿發(fā)生變化，國外煤炭進口增加，去產(chǎn)能任務更加艱巨。面對困難，既要堅定去產(chǎn)能的方向不動搖，同時要堅持穩(wěn)中求進、穩(wěn)妥有序、穩(wěn)中向好的原則，使煤炭去產(chǎn)能“走穩(wěn)做實”。
要認識和把握煤炭市場特點和趨勢
——產(chǎn)能過剩短期難以解決，去產(chǎn)能是長期任務。2015年全國煤炭生產(chǎn)和建設總規(guī)模約57億噸，2016年減少近3億噸，但規(guī)模依然很大。我國煤炭需求已進入峰值平臺，未來可能在40億噸上下波動。煤炭產(chǎn)能過大，特別是在建煤礦（含違規(guī)）集中在西部，多數(shù)是先進的大礦，形成實際產(chǎn)能是遲早的事情。因此，去產(chǎn)能不是一蹴而就的事情，不是三五年可以完成的事情，是一項長期的任務。完成“國務院關于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見”（國發(fā)【2016】7號）確定的目標后，仍需繼續(xù)去產(chǎn)能。
——煤炭進口是長期趨勢，去產(chǎn)能要考慮國外煤炭供應。我國自2009年成為煤炭凈進口國，之后煤炭進口逐年增加，期間雖有波動，但進口量比較大，2016年達到2.56億噸，是世界第一大進口國，出口卻很少。未來全球煤炭需求增長緩慢，供應充足。澳大利亞、印尼等主要煤炭出口國，資源豐富，開采條件好，競爭力強，擬開發(fā)建設項目儲備多，中國是他們的主要目標市場之一。蒙古、俄羅斯、美國也有一定競爭優(yōu)勢，具有向我國擴大出口的潛力。未來進口煤仍將繼續(xù)增加的可能性存在，我們也擋不住。因此，去產(chǎn)能要考慮國外煤炭供應。
——煤炭市場具有區(qū)域性特點，要分區(qū)域研究供需關系。我國煤炭主要市場，是以晉陜蒙寧甘為調(diào)出區(qū)，以東部中部為調(diào)入?yún)^(qū)的大市場。新疆是典型的區(qū)域市場，云貴川渝四省份區(qū)域市場特點比較明顯，和主要市場的煤炭交流量少。因此，分區(qū)域來研究供需關系更符合實際情況。
——開發(fā)布局繼續(xù)西移，去產(chǎn)能重點在東部中部。從競爭力看，隨著東部中部（不含山西）煤礦向深部開采、地面壓煤矛盾加劇等影響，生產(chǎn)成本繼續(xù)提高，受到西部調(diào)入煤炭和進口煤的擠壓。從資源儲量看，東部中部基本沒有建設新井的資源，煤炭產(chǎn)能收縮是客觀規(guī)律。此外，落后產(chǎn)能主要分布東部中部。西部資源儲量豐富、開采條件好，特別是晉陜蒙煤礦的生產(chǎn)力水平高，仍有釋放產(chǎn)能的潛力。因此，煤炭開發(fā)布局繼續(xù)向晉陜蒙集中，去產(chǎn)能的重點應放在東部和中部。
——煤礦生產(chǎn)力水平差別很大，落后產(chǎn)能仍然較多。我國有世界最先進的產(chǎn)能，也有相當多落后產(chǎn)能。2015年，年產(chǎn)30萬噸以下小煤礦仍有6500多處；非機械化采煤的產(chǎn)量9億噸，占比24%，大部分是中小煤礦。在這些煤礦中，多數(shù)是落后產(chǎn)能，也是煤礦事故重災區(qū)，是去產(chǎn)能的重點。
——國有煤礦比重高，去產(chǎn)能政策要有差別。我國國有煤礦產(chǎn)能占比高，主要是大中型煤礦。國有煤礦去產(chǎn)能最大的問題是人員安置和債務處置，比民營煤礦難度大得多。
——煤炭運輸瓶頸基本消除，有利于去產(chǎn)能工作。西煤東運、北煤南運的鐵路大通道煤炭運力，以及北方煤炭下水港、南方煤炭接卸港能力可以滿足要求。局部，如北煤進川渝鐵路、進兩湖一江通道目前仍有制約，但未來幾年內(nèi)基本可以解決。在去產(chǎn)能的同時，對保障供應是有利的。
要正確理解去產(chǎn)能的幾個概念
——正確認識去產(chǎn)能的目的。去產(chǎn)能的目的是抓住煤炭產(chǎn)能過剩的時機，大力淘汰落后的、低效率的、安全無保障、環(huán)境影響大的煤礦，優(yōu)化生產(chǎn)和布局結構，促進產(chǎn)業(yè)轉型升級，同時，從根本上改變劣幣驅良幣的狀態(tài)，使先進產(chǎn)能比較充分發(fā)揮作用。從這個意義講，去產(chǎn)能不是目的，是手段。
——去產(chǎn)能和供需平衡的關系。供需基本平衡是產(chǎn)能和需求的基本平衡。鑒于我國煤炭市場的特點，做到供需基本平衡是非常難的，更何況國外產(chǎn)能無法把控。因此，我們不應過分追求供需基本平衡，特別是短期內(nèi)不可能實現(xiàn)。
——去產(chǎn)能和控產(chǎn)量的關系。去產(chǎn)能是改變供需關系。控產(chǎn)量是改變產(chǎn)需（產(chǎn)量和需求）關系，是合理庫存下的煤炭產(chǎn)需基本平衡，使煤價處于合理水平。因此，要始終追求產(chǎn)需平衡。嚴禁違規(guī)生產(chǎn)、嚴禁超能力生產(chǎn)、276個工作日制度都是控產(chǎn)量措施。如果把控產(chǎn)量比喻為“西藥”，去產(chǎn)能就像“中藥”。西藥見效快，中藥是慢功夫。采用“中西醫(yī)結合”去產(chǎn)能效果比較好。近期煤炭產(chǎn)需關系發(fā)生很大變化，煤價回升，主要是“西藥”發(fā)揮了作用，有利于推進去產(chǎn)能工作。276個工作日制度、煤價調(diào)節(jié)機制、煤炭長協(xié)合同等，適合現(xiàn)階段我國國情，產(chǎn)生了比較好的效果。要用好這些機制，出現(xiàn)問題及時解決，保持政策的連續(xù)性，保障政策的實施效果。
——去產(chǎn)能和兼并重組的關系。先進產(chǎn)能兼并重組落后產(chǎn)能，通過技術改造，變成先進產(chǎn)能，也屬于去產(chǎn)能的范疇。那種把本該關閉的煤礦，拼湊成一個大的公司，不進行技術改造，是沒有意義的。
——去產(chǎn)能和煤炭進口的關系。有人說，我們?nèi)チ藝鴥?nèi)的產(chǎn)能，釋放了國外產(chǎn)能。這是一種曲解。前面提到，國外煤炭競爭力強，隨著煤價回升，進口增加是正常的。煤炭進出口貿(mào)易我們是逆差，但在其他很多方面我們是順差。按照WTO規(guī)則，我們無法提高煤炭進口關稅，擋不住進口。但這些國家出口煤炭也受到產(chǎn)能、運力等限制，不可能在短期內(nèi)大量增加。
要摸清家底，夯實去產(chǎn)能基礎
——要分析有效產(chǎn)能。據(jù)統(tǒng)計，2015年底全國近1萬個煤礦，總規(guī)模約57億噸，其中生產(chǎn)煤礦產(chǎn)能近42億噸/年，在建煤礦產(chǎn)能約15億噸/年。在建煤礦中，已形成約3億噸/年的產(chǎn)能，但尚未辦理竣工驗收手續(xù)，還有部分違規(guī)煤礦也已投產(chǎn)形成產(chǎn)能。以上統(tǒng)計的產(chǎn)能是“賬面上”的產(chǎn)能，是不夠的，還需要結合實際情況，確定當前和未來不同區(qū)域的有效產(chǎn)能（能發(fā)揮作用的產(chǎn)能），對去產(chǎn)能的針對性和準確性都具有重要作用。
盡管目前生產(chǎn)建設總規(guī)模很大，但投產(chǎn)的煤礦大概在45億噸左右，有效產(chǎn)能比這個數(shù)字要小一些。如果能夠分區(qū)域研究有效產(chǎn)能，針對性更強。
——分析去產(chǎn)能的備選煤礦。要逐一摸清每個煤礦資源儲量、產(chǎn)量變化、技術裝備、災害威脅情況、生態(tài)環(huán)境影響情況、煤炭品種質量、煤炭生產(chǎn)成本等。在全面排查煤礦的基礎上，分類列出技術裝備落后的、安全保障能力差的、扭虧無望的、煤質不符合要求的、生態(tài)環(huán)境影響大的煤礦，作為去產(chǎn)能的備選煤礦。對于煤炭調(diào)入?yún)^(qū)，去產(chǎn)能可能帶來煤炭供應問題，因此要摸清鐵路公路運力情況，外來煤的競爭力等情況。
去產(chǎn)能要分區(qū)分類指導
去產(chǎn)能要以煤炭工業(yè)發(fā)展“十三五”為指導，遵循“壓縮東部、限制中部和東北、優(yōu)化西部”煤炭開發(fā)布局，確定壓減哪里的何種產(chǎn)能。
——從經(jīng)濟性看，東部中部煤礦的競爭力下降。該地區(qū)煤礦向深部開發(fā)、地面建筑壓煤和村莊搬遷等壓力增大，生產(chǎn)成本上升很快，多數(shù)煤礦的競爭力不如晉陜蒙的煤礦，也低于進口煤。例如，東北三省多數(shù)煤礦動力煤競爭力不如內(nèi)蒙古東部褐煤，即使解決了歷史包袱和人多的問題也不行。河北、山東、河南、安徽等產(chǎn)煤大省煤炭平均生產(chǎn)成本400元/噸左右，總體上不如晉陜蒙煤炭運到當?shù)氐某杀?，且有進一步擴大的趨勢。
——從安全生產(chǎn)、環(huán)境影響看，多數(shù)落后的小煤礦分布在東部中部和西南，應逐步退出。目前，我國非機械化開采的煤礦仍然較多，主要是小煤礦。經(jīng)過多年的技術改造、資源整合等，這些煤礦仍難以采用機械化開采，或者是資源條件不適合，或者是經(jīng)濟上不劃算。這些落后的煤礦，不僅安全生產(chǎn)保障程度差，而且勞動條件差，應逐步退出。一批災害嚴重、煤質差、環(huán)境影響大的煤礦也應退出。
——晉陜蒙寧甘資源豐富，開采條件好，開發(fā)潛力大，但開發(fā)規(guī)模要控制。晉陜蒙寧甘地區(qū)開發(fā)規(guī)模（生產(chǎn)、在建和技改煤炭規(guī)模）已超過36億噸/年，投產(chǎn)煤礦規(guī)模估計在30億噸/年左右，2015年原煤產(chǎn)量近25億噸。一方面說明該地區(qū)產(chǎn)能具有進一步釋放的潛力，目前受市場和政策等約束沒有完全釋放。這一地區(qū)查明保有資源儲量9071億噸，占全國的58%，資源豐富，開采條件較好，穩(wěn)定煤炭生產(chǎn)規(guī)模到本世紀中葉問題不大。另一方面，從其擁有的資源儲量和生態(tài)環(huán)境承載能力來看，這一地區(qū)產(chǎn)量宜控制在30億噸以下，其中，山西開發(fā)規(guī)模已經(jīng)超限，陜西、內(nèi)蒙古、寧夏接近上限，應控制規(guī)模。
——新疆應作為煤炭資源后備區(qū)，青海應控制煤炭開發(fā)規(guī)模。新疆煤炭資源豐富，但由于區(qū)位劣勢，運輸成本高，未來相當長的時期應作為煤炭資源后備區(qū)，主要滿足疆內(nèi)市場需求，少量出疆。青海應以保護生態(tài)環(huán)境為目標，控制煤炭開發(fā)規(guī)模，不應再擴大。
——去產(chǎn)能重點在東部中部，兼并重組重點在西部。前面提到，去產(chǎn)能的重點區(qū)域是東部中部。而兼并重組的重點應放在西部。東部中部的大部分落后產(chǎn)能，經(jīng)過多年資源整合、技術改造等，基本沒有再改造的價值，資源所剩無幾，屬于雞肋，是關閉的對象，不應再去鼓勵兼并重組。而西部一些落后產(chǎn)能資源儲量比較豐富，具有一些兼并重組的價值。盡快形成法治化市場化機制。
——加強產(chǎn)能數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，為決策提供可靠基礎。長期以來，煤炭行業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析是短板，加強這方面工作不僅對去產(chǎn)能工作，對全行業(yè)健康發(fā)展非常必要和迫切。建議建立煤炭行業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計機制，有研究機構長期跟蹤統(tǒng)計分析，建立以煤礦為記錄的數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)項要全面，要動態(tài)更新。同時，要到實際中了解情況，對上報的產(chǎn)能進行分析修正，搞清目前的有效產(chǎn)能構成和區(qū)域分布，預測未來一個時期有效產(chǎn)能，為決策提供可靠基礎。
——去產(chǎn)能要分類指導，宜制定長遠規(guī)劃，明確市場預期。去產(chǎn)能要分類指導，有壓有保，去產(chǎn)能的重點在東部中部，以及西南川渝。不是說其他地區(qū)就不去產(chǎn)能了，那里也有該去的產(chǎn)能。去產(chǎn)能要有輕重緩急，沒有效益的“僵尸”煤礦、事故煤礦是近中期去產(chǎn)能的重點。長期，要考慮壓減安全保障程度低、災害嚴重、環(huán)境影響大的煤礦。去產(chǎn)能是一項長期任務，目前政策考慮3～5年，時間偏短，且產(chǎn)能退出的時間表還不夠明確。宜制定至少十年期的煤礦退出長遠規(guī)劃，分步實施煤礦退出，使相關方面對未來有明確預期。
——應盡快形成去產(chǎn)能法治化市場化機制。去產(chǎn)能既要看目標完成情況和效果，還要看去產(chǎn)能機制。多年來我國關閉煤礦工作一直在進行，取得了巨大成效，但也存在一些問題，主要是法治化市場化機制沒有形成。這個機制的重要內(nèi)容是制定產(chǎn)能退出標準。退出標準要經(jīng)過科學論證和法定程序。要制定配套的實施方案，包括煤礦限期改造的合理時間、限期不達標退出的要求等。確定的退出標準轉化為市場標準，倒逼落后產(chǎn)能退出。建立穩(wěn)定的退出機制，讓法制規(guī)范引導市場行為，即讓煤礦業(yè)主對未來預期明確，根據(jù)對市場的判斷，自主選擇增加投入改造煤礦或是關閉退出。政府有關部門則回歸本位，負責監(jiān)督并提供服務。從長遠來看，要提高煤炭產(chǎn)業(yè)集中度，要支持煤炭與下游電力和鋼鐵等企業(yè)重組，更好發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用。（作者系神華研究院副院長）
